II SA/Gl 130/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2010 r. sprawy ze skargi H. P. i W. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] w części ustalającej odszkodowanie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Starosta K., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, ( wyznaczony postanowieniem Wojewody Ś. z dnia [...] roku do załatwienia sprawy, po wyłączeniu Prezydenta Miasta C.) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy C. udziałów należących do H. . w 1/3 części i W. Ś. w 1/3 części w nieruchomości położonej w C., obręb 18, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C.. Organ podał, że decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] 2005 roku, m.in. na przedmiotowej nieruchomości ustalona została lokalizacja inwestycji celu publicznego polegająca na budowie północnego korytarza zakres : węzeł DK-1 – ulica [...]. Organ ustalił odszkodowanie za wywłaszczone udziały we własności działki w wysokości [...] zł, w tym na rzecz H. P. [...] zł i na rzecz W. Ś. [...] zł. Decyzja powyższa została uchylona decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] roku, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną uchylenia było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że podstawą dokonanej w operacie wyceny był § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( Dz. U. nr 207, poz. 2109 z zm., dalej powoływane jako, rozporządzenie ) w sytuacji w której rzeczoznawca w pierwszej kolejności winien był uwzględnić transakcję nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne zgodnie z ust. 1 tegoż przepisu. Po złożeniu w postępowaniu ponownym przez rzeczoznawcę Z. J. aneksu z dnia [...] 2009 roku do operatu szacunkowego z [...] 2008 roku, Starosta K. decyzją z dnia [...] r. orzekł o wywłaszczeniu udziałów skarżących na rzecz Gminy C. za odszkodowaniem [...] zł., a więc na rzecz H. P. [...] zł i na rzecz W. Ś. [...] . Na powyższą kwotę składała się wartość gruntu – to jest [...] zł za m2 oraz proporcjonalnie do udziału wartość składnika roślinnego ([...] – całość ) i składnika budowlanego ( całość – [...] zł). Od powyższej decyzji wspólne odwołanie złożyły H.P. i W. Ś., kwestionując w nim wysokość ustalonego odszkodowania. Zdaniem odwołujących się odszkodowanie jest za niskie bowiem cena działek budowlanych w C. jest znacznie wyższa, a sąsiednia działka nr [...], objęta także decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] 2005 roku, wyceniona została na [...] zł/m2. W odwołaniu wskazano na 6 transakcji działkami, dokonanych w okresie od [...] 2005 roku do [...] 2007 roku, w których wartość 1m2 gruntu wahała się od [...] do [...] zł. Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 112, 113, 121, 128 ust. 1, 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami – ( tj. Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 z zm., dalej powoływana jako ustawa) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do kwestionowanej części decyzji organu I instancji organ podał, że ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] 2008 roku sporządzony przez Z. J. i uzupełniony aneksem tego rzeczoznawcy z dnia [...] 2009 roku. Szacunek spornej nieruchomości został wykonany zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, a dokonując wyceny rzeczoznawca przyjął do porównań 4 transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę "Korytarza Północnego". Odrębnie natomiast została dokonana wycena składnika roślinnego i budowlanego, której zresztą odwołujące się nie kwestionują. Sporządzona wycena w ocenie organu jest prawidłowa i odpowiada prawu. Działka w której udziały posiadały odwołujące nie może być traktowana jak działki budowlane, a w związku z tym ustalenie jej wartości nie może nastąpić w oparciu o wartość działek budowlanych. Działka nr [...] objęta jest decyzją lokalizacyjną, w studium uwarunkowań jest przeznaczona pod węzeł komunikacyjny, a z rejestru gruntów wynika, że stanowi grunt orny ( RIVb i RV). Natomiast na obniżenie wartości działki nr [...] wpłynął fakt przebiegu wzdłuż całej tej nieruchomości linii średniego napięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżące H. P. i W. Ś. podtrzymały zarzut, zgłoszony wcześniej w odwołaniu, a mianowicie zaniżonego odszkodowania, które nie odpowiada wartości nieruchomości. Twierdziły, że organ nie uwzględnił wyceny nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej nr [...] , podkreślając, że jedyna różnica jaka zachodzi między ich nieruchomością a działką nr [...] polega na tym, że przez działkę będącą przedmiotem sprawy przebiega linia średniego napięcia co nie usprawiedliwia rażącej różnicy w ustaleniu wartości 1 m2 każdej z działek ([...] zł i [...] zł ). Zdaniem skarżących decyzja ostateczna narusza art. 21 ust. 2, art. 8 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 128, 134 i 151 ustawy, a także art. 7,8,77 i 80 kpa poprzez nie przeprowadzenie postępowania w sposób wyczerpujący i nieuwzględnienie ceny ustalonej dla nieruchomości sąsiedniej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej działki przy uwzględnieniu jej indywidualnych cech. Fakt przebiegu wzdłuż nieruchomości linii elektrycznej wpływa na znaczne obniżenie wartości przedmiotowej nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia [...] 2010 roku skarżące wyraziły pogląd, że o ile fakt przebiegu przez przedmiotową działkę linii średniego napięcia ma w ogóle jakieś znaczenie z uwagi na cel wywłaszczenia to z pewnością niezasadnym jest obniżenie odszkodowania dla właściciela takiej działki o 100% w porównaniu z właścicielem działki, która od sieci jest wolna. W związku z tym skarżące uważają, że organy orzekające naruszyły konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarga, co wynika z jej uzasadnienia i zostało potwierdzone na rozprawie w dniu [...] 2010 roku dotyczy części decyzji, a mianowicie ustalonego tą decyzją odszkodowania w kwocie [...] zł, to jest po [...] zł dla każdej skarżącej. Podkreślić należy także, że na kwotę odszkodowania oprócz należności za grunt składa się należność za składnik roślinny i budowlany. Skarżące kwestionują jedynie wchodzącą w skład odszkodowania należność za grunt przy ustalaniu której w oparciu o operat i aneks przyjęto kwotę [...] zł za m2. Skargę tą skład orzekający uznał za uzasadnioną. Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tego prawa. Konstytucyjnym wyznacznikiem wielkości odszkodowania za odebranie praw, w tym praw rzeczowych do nieruchomości jest słuszne odszkodowanie ( art. 21 ust. 2 Konstytucji ). Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wypowiadał się co do pojęcia "słusznego odszkodowania" jest to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości ( wyrok z 20.07.2004 ; SK11/02), a niekwestionowaną zasadą jest, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości odebranych praw. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości ( art. 130 ust. 2). Rzeczoznawca powoływany jest przez organ do określenia wartości nieruchomości, na podstawie art. 84 kpa, jako biegły z zakresu szacowania nieruchomości. Opinia ( operat ) o wartości nieruchomości podlega oczywiście takiej samej ocenie przez organ orzekający, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ orzekający musi bowiem na podstawie art. 80 kpa ocenić, czy okoliczność wartości nieruchomości została w wystarczający sposób udowodniona. Oceny o operacie szacunkowym może również formułować każda ze stron postępowania, zgłaszając do niego uwagi i zastrzeżenia. W takim przypadku na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego, którym to wyjaśnieniom musi dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dla wyjaśnienia wszystkich wątpliwości organ orzekający powinien się zwrócić do rzeczoznawcy majątkowego o udzielenie stosownych wyjaśnień. Może również na podstawie art. 157 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 15 ustawy zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu. Podstawą ustalenia wysokości odszkodowania ( z zastrzeżeniem art. 135 ustawy ) stanowi wartość rynkowa nieruchomości zdefiniowana w art. 151 ustawy. Z kolei w art. 134 ust. 2 ustawy wymienione zostały zasadnicze elementy konieczne do uwzględnienia przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie. Wymienione w tym przepisie elementy ( rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości, aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami ) stanowią kryteria oceny kompletności, a przez to poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, której to oceny – przynajmniej w zakresie formalnym właśnie przez pryzmat uwzględnienia tych elementów w operacie – powinien dokonać organ administracyjny w trybie art. 80 kpa. Rzeczoznawca sporządzający operat nie może więc poprzestać na analizie rynku w kontekście kształtowania się cen nieruchomości, ale zobowiązany jest uwzględnić wszystkie elementy wymienione w art. 134 ust. 2 ustawy, przez pryzmat których powinien ocenić, które z nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego spełniają ustawowe wymogi do uznania ich za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy, aby na podstawie uzyskanych za nie cen w obrocie oszacować nieruchomość wycenianą . W przypadku określania wartości nieruchomości wywłaszczonej ( nabywanej ) dla budowy dróg publicznych, jak w niniejszej sprawie, zastosowanie znajduje § 36 rozporządzenia. Przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne należy bowiem – co do zasady – zastosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że odszkodowanie za grunt zostało przez organy orzekające ustalone w oparciu o operat szacunkowy z dnia 13 października 2008 roku i aneks z 29 czerwca 2009 roku. Aneks został sporządzony na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia, a wyceniając grunt rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze oraz metodę porównywania parami. Mimo to operat budzi poważne wątpliwości, które uniemożliwiają sądowi stwierdzenie, że organy orzekające wywiązały się ze swoich obowiązków ustalając wartość gruntu w oparciu o ten operat. Otóż wyceniana nieruchomość o pow. 0,6051 ha jak wynika z operatu z dnia 17 października 2008 roku ( str. 7) była nieruchomością mającą dostęp do drogi publicznej, uzbrojona, wykorzystywana jako ogród, a nadto przechodziła przez nią linia średniego napięcia. W aneksie z dnia [...] 2009 roku rzeczoznawca jako nieruchomości porównawcze wskazał 4 transakcje ( k. 11) dwie z 2008 roku i dwie z 2009 roku, które dotyczyły gruntów wykupionych przez Gminę C. pod budowę "Korytarza Północnego", a więc na cel identyczny jak sporna nieruchomość. Opis tych nieruchomości porównawczych ( str. 11 aneksu ) w ocenie składu orzekającego nie pozwala uznać, że były to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Trzy z tych nieruchomości były bowiem nieuzbrojone, a trzy nie posiadały dostępu do drogi publicznej. W sytuacji w której na badanym rynku istniały nieruchomości podobne należało w pierwszym rzędzie uczynić je podstawą do obliczania wartości spornej nieruchomości. Wprawdzie w aneksie wprowadzono tzw. "wagę cechy", dokonano opisu zakresu oddziaływania cech rynkowych ale nie zmienia to faktu, że nieruchomości bazowe nie były nieruchomościami podobnymi, a wydaje się – w oparciu o operat z sierpnia 2009 roku sporządzony dla działki [...] – że transakcje takimi nieruchomościami w roku 2008 i 2009 miały miejsce na rynku lokalnym. W każdym razie zagadnienie powyższe nie zostało wyjaśnione przez organ orzekający mimo, że już w odwołaniu skarżące wskazywały, że działka sąsiednia, w ich ocenie podobna ( nr [...] ), została w [...] 2009 roku wyceniona na [...] zł za m2. W kontekście tak znacznej różnicy w wycenie m2 działki ( skarżących [...] zł/m2, a działki sąsiedniej nr [...] – [...] zł/m2) nie do odparcia jest zarzut braku równości podmiotów, których nieruchomości zostały przeznaczone pod drogę publiczną wobec prawa. Fakt, że przez działkę której współwłaścicielami są skarżące przebiega linia średniego napięcia mógł wpływać na wartość działki. Jednakże ani z operatu, ani aneksu, ani z zaskarżonej decyzji nie wynika w jakim stopniu okoliczność ta wpłynęła na wycenę działki. Twierdzenie organu, że ten fakt (przebieg linii elektrycznej ) znacznie obniżył wartość przedmiotowej nieruchomości należy uznać za gołosłowne. Nie wykazano bowiem stopnia wpływu tego faktu na wartość nieruchomości. W ponownym postępowaniu organ powinien zlecić rzeczoznawcy wykonanie kolejnego operatu szacunkowego, a to ze względu na regulację zawartą w art. 156 ust. 3 ustawy. W operacie tym jako nieruchomości bazowe powinny być przyjęte nieruchomości nabyte na rynku lokalnym pod drogi publiczne, spełniające kryteria art. 134 ust. 2 ustawy. Zdaniem składu orzekającego należy w pierwszym rzędzie ustalić czy takimi nieruchomościami są nieruchomości objęte decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] 2005 roku wchodzące w skład obrębu nr [...], jak sporna działka i działka [...] . Oczywiście w przypadku braku w tej grupie działek podobnych dopuszczalne jest przyjęcie dla wyliczenia wartości działki [...] działek spoza obrębu 18 przy założeniu, że zostały one nabyte pod drogi publiczne i są działkami podobnymi. Wyjaśnienia wymaga także okoliczność wpływu linii średniego napięcia na wycenianą działkę. Jak już wyżej wskazano ta okoliczność dotychczas w ogóle nie została wyjaśniona, a twierdzenie organu, że taki wpływ istnieje i to znaczny, został dokonany z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c w zw. z art. 134 i w oparciu o art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł jak w sentencji.