II SA/Gl 130/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu "A" Spółdzielni Mieszkaniowej w K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 30 kwietnia 2019 r. "A" Spółdzielnia Mieszkaniowa zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) z wnioskiem "o przeprowadzenie kontroli w zakresie przestrzegania przepisów budowlanych, w tym braku dokonania wymaganego prawem zgłoszenia, w związku z posadowieniem na drodze dojazdowej, działce nr 1., 2., obiektu budowlanego (obiekt kontenerowy posadowiony na bloczkach betonowych wraz z podłączeniem do słupa energetycznego), blokującego dojazd i dojście od strony frontowej - wejścia głównego do pawilonu przy ul. [...] w K. zlokalizowanego m.in. na nieruchomości sąsiadującej, obejmującej działki 3., 4., 5., 6., 7., będącej własnością "A" Spółdzielni Mieszkaniowej w K.". W ramach postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że kontener ma konstrukcję blaszaną, a przeznaczony jest do obsługi parkingu. Obiekt jest parterowy i usytuowany na bloczkach betonowych. Ustalono również, że powstał on w ramach samowoli budowlanej dokonanej przez "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "spółka"). Postanowieniem nr [...] z [...]r., znak: [...] PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w terminie do [...] października 2019 r. Na skutek zażalenia adresatki postanowienia sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, który postanowieniem z [...] r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. ŚWINB uznał, że przywołane wyżej postanowienie zostało wydane przedwcześnie, bowiem PINB nie zbadał, czy obiekt budowlany jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Po podjęciu postępowania PINB w K. ustalił, że obiekt jest zlokalizowany na obszarze, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji postanowieniem nr [...] z [...]r., znak: [...] ponownie nałożył na "A" sp. z o. o. obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w terminie do [...] lutego 2020 r. Spółka pismem z [...] lutego 2020 r. poinformowała PINB, że "wykona zalecenia nałożone w postanowieniu w sprawie parterowego obiektu kontenerowego przy [...] w K., zamontowanego na działce 1.". jednocześnie informując, że złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy w zakresie obiektu budowlanego objętego postępowaniem, na dowód czego przedłożyła kopię wniosku. Pismem tym strona wniosła o przedłużenie terminu wykonania obowiązku do [...] grudnia 2020 r. Pismem z [...]r. PINB zwrócił się do Wydziału Budownictwa i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. z wnioskiem o udzielenie informacji w przedmiocie "terminu wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy dla samowolnie postawionego kontenera na drodze dojazdowej do pawilonów przy ul. [...] w K.". Organ gminy pismem z dnia [...]r. poinformował, że złożony wniosek "jest niekompletny i wymaga uzupełnienia, o czym pełnomocnik Inwestora został powiadomiony pismem z dnia [...] r,". Niezależnie od tego spółka w sprawie jest w sposób niewłaściwy reprezentowana. Pismem z [...] r. PINB wezwał występującego w imieniu spółki do przedstawienia dokumentów wykazujących prawo do reprezentowania strony.. Pismo było awizowane 20 marca 2020 r. i nie zostało podjęte przez adresata. Pismo zwrócono organowi 4 kwietnia 2020 r. Postanowieniem nr [...] z [...] r., znak: [...] odmówił "zmiany postanowienia nr [...] (...) z [...] r. w części dotyczącej terminu dostarczenia dokumentów". Decyzją nr [...] z [...] r., znak: [...] PINB nakazał spółce "rozbiórkę parterowego obiektu kontenerowego przy ul. [...] w K. na działce nr 1.". Organ I instancji wskazał, że o zmianę terminu wykonania postanowienia nr [...] z [...] r., znak: [...] wystąpiła osoba, która nie był uprawniona do złożenia przedmiotowego wniosku i nie przedłożyła na wezwanie PINB upoważnienia do reprezentowania inwestora. W konsekwencji PINB odmówił zmiany przedmiotowego postanowienia, a z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wykonania obowiązku nim nałożonego, organ I instancji uznał za zasadne wydanie w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nakazu rozbiórki. Pismem z [...] r. Prezydent Miasta K. poinformował PINB, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem, pozostawiono bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych w wyznaczonym przez organ administracji publicznej terminie. Odwołanie od tej decyzji złożyła spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuciła w nim błędne oznaczenie lokalizacji obiektu budowlanego objętego postępowaniem i przedwczesne wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego objętego postępowaniem wobec pozostawania w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego objętego postępowaniem. Pełnomocnik strony wskazał także, że nieodebranie korespondencji nie stanowi rezygnacji strony z prawa do wniesienia odwołania, a jedynie stwarza domniemanie prawne odbioru korespondencji przez doręczenie zastępcze. W odwołaniu wskazano także, że pełnomocnik odwołującej się próbował dokonać wglądu w akta sprawy, niemniej odmówiono mu takiej możliwości z uwagi na trwający stan pandemii C0V1D-19. Podejmując postępowanie organ odwoławczy ustalił, w oparciu o bazę Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego, że spółka jest należycie reprezentowana. Następnie decyzją z dnia [...] r., znak: [...] chylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. , poinformował PINB, iż spółka złożyła dnia [...] lutego 2020 r. wniosek o ustalenia warunków zabudowy dla kontenerowego budynku z pomieszczeniem technicznym i portiernią na działce o nr 1.. W związku z niekompletnością wniosku wezwano spółkę do jego uzupełnienia pismem z dnia [...] marca 2020 r. Pismo to nie zostało odebrane. Dnia [...] maja 2020 r. po rozmowie telefonicznej z pełnomocnikiem spółki wysłano do niego maila ze skanem pisma. Tego samego dnia mail został odebrany. Ze względu na to, że wniosek był nadal niekompletny i upłynął ustawowy termin do uzupełnienia wniosku, dnia [...] maja 2020 r. wysłano do pełnomocnika spółki pismo z informacją, że sprawa jest pozostawiona bez rozpoznania. Prezydent Miasta K. poinformował jednocześnie, iż do dnia [...] sierpnia 2020 r. nie wpłynął żaden nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. kontenera, a sprawa została pozostawiona bez rozpatrzenia. PINB postanowieniem nr [...], znak: [...], z dnia [...]r. odmówił zmiany postanowienia własnego nr [...] z dnia [...] r., w części dotyczącej terminu dostarczenia dokumentów. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., spółka poinformowała PINB, że ponownie złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla kontenera na działce 1. w K., w związku z czym spółka podtrzymała wniosek o przedłużenie terminu wykonania postanowienia nr [...] z dnia [...] r. do dnia [...]r. W załączeniu dołączono kopię złożonego wniosku. Jednakże Prezydent Miasta K. pismem z dnia [...] r. poinformował o pozostawieniu powyższego wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie go zgodnie z wezwaniem z dnia [...] września 2020 r. PINB w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] r., znak: [...] nakazał spółce rozbiórkę parterowego obiektu kontenerowego przy ul. [...] na działce nr 1. w K.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka. Podniosła, że termin do przedłożenia wymaganej dokumentacji był niewystarczający, a wniosek o wydłużenie terminu do dnia [...] grudnia 2020 r. nie został przez PINB uwzględniony. W odwołaniu podniesiono również, że kontener nie stanowi ani budynku, ani obiektu budowlanego sensu stricte. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że przy rozstrzyganiu winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 poz. 471). ŚWINB stwierdził, iż w sprawie PINB zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną opartą o art. 48 ustawy. Prowadzi się je w sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację w postaci pozwolenia na budowę. Odwołująca się faktycznie nie przedstawiła w zakreślonym terminie wymaganej do legalizacji dokumentacji. W ocenie organu odwoławczego termin nie ma materialnego charakteru i może ulec na wniosek zobowiązanego przedłużeniu, jednakże przedłużenie tego terminu nie jest obowiązkiem ze strony organu nadzoru budowlanego. Wobec powyższego ŚWINB stwierdził, iż nie widzi przeszkód co do prolongaty terminu wykonania obowiązku nałożonego na inwestora. Sprzeciw od tej decyzji do tutejszego Sądu złożyła "A" Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu i zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła ŚWINB w Katowicach naruszenie przepisów prawa procesowego, który miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami uzasadniającymi wydanie decyzji kasatoryjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w konsekwencji podnoszę, że nie istnieją podstawy do przedłużenia spółce terminu do złożenia wymaganej dokumentacji, a decyzja organu I instancji nie jest przedwczesna. Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Na początku Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 64a § 1 p.p.s.a "od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Jednocześnie zgodnie z art. 64c § 1 ustawy "sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji". Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania w sprawie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Ustęp drugi tego artykułu stanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Treść wspomnianego postanowienia określał art. 48 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W ramach wyżej wskazanego postępowania organ czynił kilka ustaleń. Przede wszystkim dotyczyły one legalności zamierzenia. Bezprzedmiotowe było bowiem wszczynanie procedury legalizacyjnej, w sytuacji gdy obiekt wzniesiono zgodnie z prawem. Następnie organ nadzoru budowlanego ustalał, czy obiekt może być zalegalizowany. Warunkiem oczywiście było dostarczenie odpowiedniej dokumentacji (o której mowa w art. 48 ust. 2). Właściciel nieruchomości mógł dostarczyć dokumentację w celu zalegalizowania. Mógł również nie podjąć żadnych działań godząc się na rozbiórkę. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 4 ustawy "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1". Jak wynika z akt administracyjnych w sprawie zostało wydane postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jest ono ostateczne. Termin przedstawienia dokumentacji legalizacyjnej został określony ostatecznie na dzień[...]lutego 2020 r. i nie został przez spółkę dochowany. Organ nadzoru budowlanego był więc zobowiązany, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie był brak przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej. Tu należy jednak przypomnieć mu, że termin ten został ustalony postanowieniem, od którego przysługiwał samoistny środek prawny. Decyzją nakazującą rozbiórkę (czy uchylającą wydany nakaz) tego terminu nie zmienia. Ma rację organ odwoławczy, że termin wykonania obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy jest terminem procesowym (instrukcyjnym), którego określenie ustawodawca pozostawił organowi wydającemu postanowienie na podstawie art. 48 ust. ustawy. Określa go zatem sam organ w ramach posiadanego luzu decyzyjnego. Powinien on zostać określony w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy, przy czym musi być na tyle długi, aby umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych obowiązków. Dokonując oceny możliwości przedłużenia terminu nie można jednak abstrahować od ustalonych okoliczności faktycznych. Spółka została zobowiązana do przedłożenia dokumentacji postanowieniem z dnia [...] r. Jak wyżej wspomniano miała to uczynić do [...] lutego 2020 r. W tym czasie nie złożyła jednak skutecznego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jej wniosek, jako niespełniający warunków został pozostawiony bez rozpatrzenia dnia [...] maja 2020 r. Kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy został przez spółkę złożony [...] sierpnia 2020 r. Ale i on został [...] października 2020 r. pozostawiony bez rozpatrzenia, gdyż wnioskodawca nie uzupełnił w terminie braków. Nie można zatem twierdzić, iż nakaz rozbiórki został wydany przedwcześnie w sytuacji, gdy spółka w ciągu 10 miesięcy nie złożyła skutecznego wniosku o wydanie decyzji niezbędnej do zalegalizowania obiektu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.