II SA/Gl 1300/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzgodnień w sprawie z zakresu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W związku z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ewid. "a" obręb [...] w Z. w rejonie ulicy [...] dla inwestorów K. i M. K., wobec położenia przedmiotowego terenu w granicach terenu górniczego [...] (złoża wód termalnych), Burmistrz Miasta Z. wystąpił do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o dokonanie uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Do akt sprawy dołączona została opinia Zakładu Górniczego Wód Termalnych [A] S.A. w Z. z dnia [...]r. skierowana do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o warunkach geologiczno-górniczych terenu położonego w Z. w rejonie ulicy [...], znajdującego się w centralnej części terenu górniczego [...]. W opinii podano, że teren planowanej inwestycji - taras potoku [...], jest zabudowany obiektami mieszkalnymi i usługowymi oraz położony w dolinie potoku [...] w odległości 0,87 km od jego koryta. Stwierdzono, że opiniowany teren znajduje się w odległości 1,2 km od ujęcia wód termalnych. Poziom wodonośny tego ujęcia pojawia się na głębokości 1113 m poniżej poziomu terenu ujęcia. Nieprzepuszczalne utwory fliszowe zapewniają dostateczną izolację i brak kontaktu hydraulicznego wód termalnych od bezpośrednich wpływów powierzchniowych. Działka nr "a" leży poza obszarem zasilania wód termalnych. Realizacja projektowanej budowy nie będzie mieć wpływu na ciągłość ruchu [...], a na terenie budowy nie występują inne czynniki mogące mieć wpływ na warunki budowy. O prowadzonym postępowaniu Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. powiadomił strony postępowania, w tym także J. M. i R. G. - M. W zawiadomieniu z dnia [...]r. opisano planowaną inwestycję, wskazując jej zakres oraz lokalizację oraz pouczono strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie Urzędu W odpowiedzi na to zawiadomienie R.G. - M. i J. M. w piśmie z dnia [...] r. zarzucili, że Urząd Miasta w Z. przed wysłaniem wniosku do organu uzgadniającego nie zapewnił im możliwości wypowiedzenia się w sprawie i nie podał, czego sprawa dotyczy. Nie mają zatem pełnej wiedzy czego dotyczy postępowanie uzgadniające i nie mogą odnieść się do wniosku. Dlatego też wnieśli o doręczenie im uwierzytelnionego wniosku inicjującego niniejsze postępowanie wraz z załącznikami. Odpowiadając na powyższe pismo Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. pismem z dnia [...]r. powiadomił, co jest przedmiotem postępowania i kto jest wnioskodawcą, a także poinformował o braku obowiązku po stronie organu administracji dostarczania stronie postępowania kserokopii dokumentów z akt postępowania (odwołując się w tym miejscu do orzecznictwa sądów administracyjnych) oraz stwierdził, że postępowanie jest w toku i nadal istnieje możliwość zapoznania się z aktami. Postanowieniem z dnia [...]r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. uzgodnił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stwierdzając, że prowadzona eksploatacja górnicza wód termalnych nie będzie miała negatywnego wpływu na jej realizację. W uzasadnieniu powołano się na opinię Zakładu Górniczego Wód Termalnych oraz na zapisy części szczegółowej planu ruchu zakładu górniczego, zatwierdzonego decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...]r. nr [...], przewidujące, że w trakcie wydobywania wody termalnej otworami [...] i [...] nie występują żadne czynniki mogące mieć negatywny wpływ na ochronę powierzchni – nie będzie prowadzić się żadnych prac mogących mieć wpływ na ukształtowanie powierzchni, a wydobycie wody termalnej nie stwarza zagrożenia dla powierzchni. Zażalenia na to postanowienie wnieśli R. G. – M. (w dniu [...]r.) i J. M. (w dniu [...] r.). Wnosząc o jego uchylenie, podnieśli w nich, że nie mieli możliwości zapoznania się z aktami sprawy i nadal nie mają wiedzy, czy postępowanie dotyczy tylko wymienionej działki Nr "a" czy także działki sąsiedniej, która objęta była także postępowaniem dotyczącym przedmiotowej rozbudowy. Wobec odmowy wydania im uwierzytelnionych odpisów lub kserokopii posiadanych dokumentów, z związku z niemożnością osobistego ich przejrzenia, nadal nie mają pełnej wiedzy i nie mogą ustosunkować się merytorycznie do podjętego rozstrzygnięcia. Dodali, iż w końcowej fazie jest postępowanie administracyjne dotyczące uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren objęty niniejszym postępowaniem. W związku z tym zawnioskowali o uzyskanie informacji z Urzędu Miasta Z. w sprawie tego toczącego się postępowania i zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenie postępowania w sprawie miejscowego planu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 53 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, że w pierwszej kolejności, obowiązkiem organu odwoławczego, do którego wpłynie środek zaskarżenia w postaci odwołania lub zażalenia jest zbadanie jego dopuszczalności, a następnie, czy nie doszło do uchybienia terminu do jego wniesienia. Wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn podmiotowych oraz przedmiotowych. Te ostatnie obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia czy też przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. W ocenie organu, z przypadkiem wyłączenia przez przepis prawa możliwości zaskarżenia przez określone podmioty mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się – w odniesieniu do terenów górniczych - po uzgodnieniu z właściwym organem nadzoru górniczego. Stosownie do treści art. 53 ust. 5 cytowanej ustawy – uzgodnienia tego (z pkt 4) dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. (..). Wymieniony powyżej artykuł w przytoczonym brzmieniu obowiązuje od dnia 17 lipca 2010 r.. kiedy to w życie weszła ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, wprowadzająca zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym także do art. 53 ust. 5). Zgodnie zatem z przytoczoną regulacją podmiotem, któremu przysługuje możliwość zaskarżania postanowienia dyrektora okręgowego urzędu górniczego w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy jest tylko inwestor. Z dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (czyli od dnia 17 lipca 2010 r.) możliwość zaskarżenia przedmiotowych postanowień "utraciły" inne, niż inwestor, strony postępowania uzgadniającego. Wymieniona ustawa nie zawiera "ogólnego" przepisu przejściowego. Jej art. 80 stanowi natomiast, że "do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy". Przedmiotowe postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania głównego – o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Inwestorami w przedmiotowej sprawie są K. i M. K., a w aktach brak jest ich wniosku o stosowanie przepisów dotychczasowych. Zgodnie zatem z wymienionym powyżej art. 80 – zasada "działania nowej" ustawy odnosi się nie tylko do postępowań w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wszczętych po dniu 17 lipca 2010 r., ale także przed jej wejściem w życie, a z chwilą wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zmieniającej treść art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, strony postępowania uzgadniającego, z wyjątkiem inwestora, "utraciły" prawo wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające wydane na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nawet jeżeli te postanowienia wydane zostały przed dniem 17 lipca 2010 r. Organ odwoławczy rozstrzygając sprawę, rozstrzyga ją według stanu istniejącego w dniu orzekania, a wobec powyższego, mając na uwadze wyżej wymienione zmiany w treści w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnoszącemu niniejsze zażalenie J. M., który nie jest inwestorem, zażalenie nie przysługuje. Organ rozpatrując kwestię "pozbawienia" stron postępowania (z wyjątkiem inwestora) możliwości wniesienia zażalenia zaznaczył, iż w jego ocenie do rozstrzygnięcia niniejszej kwestii nie znajduje zastosowania zasada nie retroakcji (lex retro non agit). Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania prawa, z chwilą wejścia w życie nowych norm prawnych, normy te należy stosować do stosunków prawnych danego rodzaju, niezależnie od tego czy te stosunki dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej, a więc przed wejściem w życie nowego prawa, ale trwają nadal w czasie dokonywania zmian prawa. Organ uznał, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 53 ust. 5 w nowym brzmieniu, niezależnie od pouczenia zawartego w postanowieniu organu pierwszej instancji, które nie tworzy dla strony takiego uprawnienia i nie przesądza o dopuszczalności wskazanego w pouczeniu zażalenia w sprawie. Mając zatem na względzie powyższe, organ odwoławczy orzekł o niedopuszczalności wniesionego zażalenia. W skardze do sądu administracyjnego skarżący J. M. (skarga R. G. – M. została odrzucona postanowieniem tut. Sądu z dnia 15 grudnia 2010 r. – sygn. akt II SA/Gl 1299/010), zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 134, art. 141 oraz art. 124, art. 7 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego a także art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i wniósł o jego uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającego go postanowienia Okręgowego Dyrektora Urzędu Górniczego w K. W uzasadnieniu podniósł, iż w dacie wydawania postanowienia przez organ pierwszej instancji, tj. w dniu [...] r. stronie tego postępowania przysługiwało prawo wniesienia zażalenia. Tym samym strona nabyła uprawnienie do wniesienia zażalenia, co też uczyniła zgodnie z pouczeniem w ciągu 7 dniu od dnia doręczenie tego postanowienia. W tych okolicznościach powinno ono zatem być rozpatrzone. Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zmieniająca m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 17 lipca 2010 r. nie zawiera przepisu o utracie przez stronę prawa do rozpatrzenia środka zaskarżenia nabytego przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed dniem 17 lipca 2010 r. Nadto dodał, że organ wydał kwestionowane postanowienia przedwcześnie, gdyż dwumiesięcznym okres, o którym mowa w art. 80 powołanej ustawy upływał w dniu [...] r., podczas gdy postanowieni to wydane zostało w dniu [...]r. W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, że bezspornym pozostaje fakt zmiany dotychczasowego brzemienia art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na wejście w życie z dniem 17 lipca 2010 r. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Pomimo zatem, iż postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r. zawierało pouczenie o przysługującym prawie zażalenia, to z uwagi na fakt doręczenia go stronie w dniu [...] r., czyli już po dacie wejścia w życie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, prawo to zostało uchylone mocą wskazanego przepisu tej ustawy. Wprawdzie art. 80 tej ustawy przewiduje możliwość prowadzenia sprawy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów, ale może to się odbywać wyłączenie na wniosek inwestora, a takiego wniosku w aktach nie było. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Kwestionowane postanowienia zostały wydane w toku postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Do organów wymienionych w tym przepisie należy m.in. właściwy organ nadzoru górniczego w odniesieniu do terenów górniczych (art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie takie zostało wydane w analizowanej sprawie przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. Kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie są skutki związane z nowelizacją przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisem art. 70 pkt 6 lit.b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 196, poz. 675) zmieniono brzmienie przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że ograniczono krąg osób uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające wydane przez organ pierwszej instancji. Od dnia wejścia w życie nowelizacji, co nastąpiło w dniu 17 lipca 2010 r., zażalenie na postanowienie uzgadniające przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepisy nowelizujące nie zawierają w tym zakresie regulacji intertemporalnej, natomiast przepis art. 80 tej ustawy przewiduje jedynie, że do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia nowelizacji decyzją ostateczną, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. W realiach rozpatrywanej sprawy postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. zostało wydane w dniu [...] r. (zatem w czasie obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji nie zmienionej wymienioną ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). Postanowienie to zostało doręczone stronie – J.M. w dniu [...] r., a ten w dniu [...] r. skierował zażalenie na to postanowienie do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. Należy więc zauważyć, ze skoro w dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie wymieniona powyżej ustawy z dnia 7 maja 2010 r., to zarówno otrzymanie postanowienia organu pierwszej instancji, jak i skierowanie nań zażalenia nastąpiło już pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w nowym, wprowadzonym wymienionym powyżej art. 70 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, brzmieniu. Zatem wówczas art. 53 ust. 5 otrzymał brzmienie "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane." Wynika z tego przepisu jednoznacznie, że postanowienie uzgadniające, a więc takie z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, może być skutecznie zaskarżone do organu wyższej instancji tylko i wyłącznie przez inwestora, a takim w tej sprawie nie jest bynajmniej J.M. W konsekwencji rozstrzygnąć należało, że wniesione przez skarżącego zażalenie było niedopuszczalne i nie mogło zostać rozpatrzone przez organ drugiej instancji, skoro zarówno wniesienie samego zażalenia jak i jego rozpatrzenie następowało już po zmianie staniu prawnego, w wyniku której zażalenie na postanowienie może wnieść tylko inwestor. Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wpieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która zmieniła w art. 70 ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, weszła w życie 30 dni od dnia ogłoszenia, czyli ogłoszona w Dzienniku Ustaw Nr 106 z dnia 16 czerwca 2010 r, weszła w życie, jak już wspominano powyżej, 17 lipca 2010 r. Od tego dnia zaczęły obowiązywać przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym powyższą ustawą, które nie przewidywały możliwości zaskarżenia postanowienia uzgadniającego przez nikogo innego jak tylko inwestor. Pamiętając, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawę według stanu prawnego z daty orzekania, a w tym czasie, jak wspomniano powyżej, skarżący nie należał do osób, którym przysługiwało prawo wniesienia żalenia na postanowienie uzgadniające, organ mógł rozstrzygnąć tylko stwierdzając niedopuszczalność odwołania, gdyż strona momencie złożenia swego zażalenia utraciła już możliwość jego wniesienia, nie będąc wymienioną wśród podmiotów do tego uprawnionych. Wprawdzie mocą art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wprowadzono możliwość rozpatrzenia sprawy według dotychczasowych, niezmienionych przepisów, ale także i w tym przepisie uzależnione to jest to od woli inwestora, czyli konkretnie złożonego wniosku, którego w sprawie rozpatrywanej nie było. Taka regulacja rodzić może pytanie- czy pozbawienie strony możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w czasie, gdy taki środek zaskarżenia służył jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności wynikającym z jej art. 2 zakazem retroakcji. Oceniając jednak pod tym kątem sprawę Sąd uznał, że zasada dwuinstancyjności postępowania nie jest zasadą absolutną. W art. 87 zdanie 2 Konstytucji przewidziano możliwość wprowadzenia wyjątków od prawa zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wprowadzona art. 70 ustawy o wpieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zmiana 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie polega na wyłączeniu możliwości zaskarżenia decyzji, lecz postanowienia uzgadniającego, zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu. Decyzja nadal pozostaje zaskarżalną do organu drugiej instancji. Zatem strona postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostanie pozbawiona wniesienia zarzutów wobec takiego niezaskarżalnego postanowienia, gdyż znajdzie w sprawie zastosowanie reguła zawarta w art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl której postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Powyższy przepis daje możliwość podniesienia w odwołaniu od decyzji zarzutów wobec wydanych w toku postępowania postanowień, na które nie służyło zażalenie, niezależnie od tego, czy postanowienie takie wydaje ten sam organ, który wydaje decyzję załatwiającą sprawę co do istoty. Skoro zatem według art. 78 Konstytucji ustawy mogą wprowadzać ograniczenia w prawie zaskarżania decyzji organu pierwszej instancji oraz skoro niezaskarżalność postanowienia organu uzgadniającego, współdziałającego w wydaniu decyzji, nie pozbawia zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od decyzji, to nie narusza ono konstytucyjnego zakazu nie retroakcji unormowanie, w którym ustawodawca pozbawia prawa wniesienia zażalenia od postanowienia, które zostało wydane w czasie, w którym zażalenie przysługiwało. Mając na względzie podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.