II SA/Gl 1301/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi T. B. i E. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W piśmie z dnia [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. E. B. wniósł o sprawdzenie legalności robót budowlanych realizowanych w sąsiedztwie przez B. B. Zarzucił, że został zrealizowany komin w odległości 80 cm od okna dachowego i okna na parterze budynku, którego mur został nadto usytuowany na jego części dachu. Po wszczęciu w tej sprawie postępowania, postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego w O. przy ul. [...] realizowanych niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...] r. znak [...] i zobowiązał B. B. do przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną. Po przedłożeniu tej inwentaryzacji i oceny E. i T. małżonkowie B. zażądali likwidacji komina, który nie był objęty projektem budowlanym zatwierdzonym ww. pozwoleniem na budowę, uzależniając od tego zgodę na legalizację pozostałych stwierdzonych odstępstw od tego pozwolenia. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] r., zatwierdził przedłożoną inwentaryzację robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną i zezwolił B. B. na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał go do uzyskania po ich zakończeniu, pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku. W odwołaniu od tej decyzji T. i E. małżonkowie B. podtrzymali swój sprzeciw co do legalizacji wybudowanego komina, który jak stwierdzili, w okresie jego użytkowania zmusi ich "do wdychania dymu". Zarzucili, iż usytuowanie komina nie zostało przeanalizowane pod względem norm bezpieczeństwa oraz pod względem "naruszenia dóbr osobistych – prywatności". Ich zdaniem w czasie użytkowania komina nie będą mogli korzystać z pokoju i otwierać usytuowanego w nim okna. Podtrzymali też zarzut, iż w związku z budową komina dochodzi do zamakania ściany w ich budynku oraz, że przy jego realizacji doszło do uszkodzenia ich dachu. Po rozpatrzeniu tego odwołania zakwestionowana nim decyzja została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zarzucił, że zatwierdzając projekt budowlany powykonawczy nie uchylono wcześniejszego pozwolenia na budowę. Nie została też wydana wcześniej decyzja oparta na treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] nakazał B. B. wykonanie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia rozbudowy objętego postępowaniem budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami prawa. Jako podstawę decyzji podał art. 104 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W jej uzasadnieniu stwierdził, powołując się na treść projektu budowlanego powykonawczego (inwentaryzację) wraz z oceną techniczną, że w czasie realizacji rozbudowy budynku inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego, polegających na zmianie konstrukcji i geometrii dachu, zmianie wielkości i miejsc wbudowania stolarki okiennej, przesunięciu ściany nośnej poddasza i wykonaniu dodatkowego przewodu kominowego. Roboty te zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej a budynek nie zagraża bezpieczeństwu osób lub mienia. Dodatkowy, trójprzewodowy, murowany z cegły pełnej ceramicznej trzon kominowy został wykonany i usytuowany zgodnie z normą PN-89-B-10425. W odwołaniu od tej decyzji T. B. opisała przebieg dotychczasowego postępowania oraz stwierdziła, iż nie wyraża zgody na żadne odstępstwa, których inwestor dopuścił się w czasie rozbudowy budynku. Zażądała usunięcia samowolnie wybudowanego komina i uwzględnienia w postępowaniu uzasadnionych interesów właścicieli sąsiedniego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie została wydana decyzja oparta na treści art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dalej podał, że wykonanie nakazanej dokumentacji projektowej, uwzględniającej poczynione przez inwestora odstępstwa ma na celu ich zinwentaryzowanie, ocenę i weryfikację "w świetle obowiązujących normatywów i zgodności zastosowanych rozwiązań z aktualnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, również w zakresie dotyczącym ochrony interesów osób trzecich". W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. T. i E. małżonkowie B. wnieśli o jej uchylenie i spowodowanie usunięcia wybudowanego bez pozwolenia komina jako usytuowanego bezpośrednio przy ich oknie oraz częściowo na ich części dachu. W uzasadnieniu skargi zrelacjonowali dotychczasowy przebieg postępowania twierdząc, że w jego toku organy nie odniosły się konkretnie do ich żądania zlikwidowania komina. W tej sytuacji zatwierdzenie "nowego projektu budowlanego" jest ich zdaniem niezgodne z zasadami współżycia społecznego i narusza interesy osób trzecich w zakresie ochrony środowiska oraz naruszenia własności. W trakcie rozbudowy uszkodzono bowiem dach na ich części domu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że rozpoznanie żądania skarżących rozebrania komina będzie możliwe dopiero po wykonaniu zaskarżonej decyzji. Podstawą do rozstrzygnięcia w tej sprawie będzie opinia techniczna "stanowiąca integralną część projektu zamiennego". Podnoszone w tym przedmiocie zarzuty strona mogłaby ewentualnie podnieść ale dopiero w stosunku do decyzji opartej na treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Uznał je zatem za przedwczesne. W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestnik postępowania B. B. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że skarżący błędnie uważają, iż zaskarżona decyzja zawiera zgodę na rozbudowę budynku. Błędnie też uważają, że sprawa nie została wyjaśniona gdy chodzi o legalizację komina, a to w sytuacji gdy z przedłożonego wcześniej projektu powykonawczego wraz z opinią techniczną wynika, że został on zrealizowany zgodnie ze sztuką budowlaną a jego usytuowanie jest zgodne z Polską Normą 89-B-10425. Stwierdzono nadto, że w skardze nie powołano się na naruszenie konkretnych przepisów prawa. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie sądowej w dniu 23 lipca 2009 r. skarżący dodatkowo podnieśli, że z naruszeniem treści art. 7 kpa organy nie wyjaśniły czy sporny komin będzie i w jakim zakresie uciążliwy przy korzystaniu przez nich z mieszkania na poddaszu budynku. Pominęły też organy naruszenie ich słusznego interesu wynikające z "dyskomfortu" związanego z usytuowaniem komina na wprost ich okien. Tym samym zaskarżona decyzja została też wydana z naruszeniem treści art. 11 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji zapadły, również zdaniem Sądu, bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Skarżący od początku postępowania twierdzili, że wybudowanie bez pozwolenia trzonu kominowego w ścianie przylegającej do ich budynku (w rzeczywistości do ich lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność) narusza ich uzasadniony interes, gdyż użytkowanie tego komina uniemożliwi im względnie znacznie utrudni korzystanie z usytuowanych od tej strony pomieszczeń w ich budynku. Twierdzili, że będą zmuszeni "do wdychania dymu". Zwracali też uwagę na dyskomfort na jaki zostaną narażeni w związku z widokiem z okien ich mieszkania na sporny komin. Twierdzili również, że usytuowanie komina powoduje zamakanie ściany w ich budynku. Ogólnie podnosili zatem, że w związku z wybudowaniem tego komina, został naruszony ich interes prawny. Do tych zarzutów organy obu instancji zdaniem Sądu praktycznie w ogóle się nie wypowiedziały. Ustaleń w tym zakresie nie można też poczynić w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (pomijając już dopuszczalność czynienia takich ustaleń przez sąd we własnym zakresie w postępowaniu sądowym). W sporządzonym w oparciu o postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. projekcie budowlanym inwentaryzacyjnym, zawierającym jednocześnie ocenę techniczną wykonanych robót, nie zajęto w ogóle co do ww. zastrzeżeń skarżących żadnego stanowiska ograniczając się jedynie do twierdzenia, że usytuowanie i wykonanie komina jest zgodne z powołaną tam Polską Normą, co nie jest zdaniem Sądu wystarczające z punktu widzenia należytej realizacji treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Już tylko z tego względu decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Bezpodstawne jest w tym względzie stanowisko organu odwoławczego, że ewentualne wyjaśnienie ww. zarzutów skarżących będzie możliwe dopiero po zrealizowaniu zaskarżonej decyzji. Stanowisko to pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wydana w oparciu o ten przepis decyzja kończy bowiem postępowanie legalizacyjne i jest poprzedzona jedynie badaniem czy inwestor wykonał obowiązek nałożony wcześniej decyzją opartą na treści art. 51 ust. 1 pkt 3 tego aktu prawnego. W oparciu o przepis art. 51 ust. 4 nie jest zatem możliwe nałożenie na inwestora obowiązków mających na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązki takie powinny być nałożone właśnie w decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3. Dowolne jest zatem twierdzenie organu odwoławczego, że w tym przedmiocie żądania skarżących są przedwczesne. W konsekwencji wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie można też wykluczyć, że zaskarżona decyzja zapadła z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Decyzje organów obu instancji nie zawierają bowiem nadto w ogóle rozważań, czy stwierdzone przy rozbudowie odstępstwa są odstępstwami istotnymi w rozumieniu treści tego przepisu. Nawet gdyby hipotetycznie podzielić w tym względzie stanowisko organu drugiej instancji to należy zważyć, co zdaje się umknęło temu organowi, że zaskarżoną decyzją nałożono na inwestora jedynie obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Inwestor nie został zatem zobowiązany do przedłożenia opinii technicznej o jakiej mowa w odpowiedzi na skargę, zawierającej w szczególności ocenę i weryfikację wykonanych robot w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym z punktu widzenia ochrony interesów skarżących. W konsekwencji, nawet przy przyjęciu stanowiska organu odwoławczego, w następstwie wykonania zaskarżonej decyzji nie byłaby możliwa ocena zasadności zarzutów skarżących. Należy zatem stanowczo stwierdzić, że zarzuty skarżących powinny być wyjaśnione i rozważone jeszcze przed wydaniem decyzji opartej na treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co uczynią organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przypadku gdyby zarzuty te okazały się zasadne i dawały podstawę prawną do nałożenia na inwestora obowiązków zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to obowiązek ich wykonania z jednoczesnym określeniem ich zakresu nałożą właśnie w decyzji opartej na tym przepisie. Jak wynika bowiem z jego brzmienia w decyzji takiej można nałożyć również obowiązek "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Ewentualne nałożenie takiego obowiązku będzie zatem wymagać wcześniejszych ustaleń czy istotnie w związku z wykonaniem komina doszło do naruszenia uzasadnionych interesów skarżących w stopniu uzasadniającym ich ochronę. Nie chodzi przy tym o subiektywne ich odczucia ale o obiektywne pogorszenie warunków korzystania przez nich z pomieszczeń w ich lokalu mieszkalnym, przy jednoczesnym zapewnieniu w równym stopniu prawa właściciela sąsiedniego lokalu do jego sensownej rozbudowy. Odnośnie komina kwestii tej nie rozwiązuje zdaniem Sądu w całości (pomijając już, że organy orzekające w ogóle się do tej kwestii w uzasadnieniach swoich decyzji nie odniosły) stwierdzenie, że komin spełnia wymagania Polskiej Nomy, jakkolwiek ustalenie to będzie istotnym elementem przyszłej oceny. Koniecznie wyjaśnią też organy czy usytuowanie ścian komina od strony nieruchomości lokalowej skarżących nie powoduje zamakania przylegającej do komina ściany. W razie potrzeby nakażą wykonanie odpowiednich robót wykluczających względnie minimalizujących występowanie takiego zagrożenia (gdyby istotnie istniało). Nie może natomiast odnieść w tym postępowaniu skutku zarzut, że w związku z realizacją spornych robót doszło do uszkodzenia dachu skarżących. Jak bowiem wynika z przedłożonej na rozprawie sądowej kserokopii aktu notarialnego z dnia [...] r., dach ten stanowi współwłasność stron i ewentualnych roszczeń związanych z jego uszkodzeniem skarżący mogą dochodzić w postępowaniu cywilnym. Należy nadto wskazać, że jak wynika z przedmiotowego aktu notarialnego współwłaścicielką rozbudowywanego lokalu, stanowiącego odrębną własność, jest S. B. a współwłaścicielami całej nieruchomości gruntowej S. B. i W. B. Osobom tym przysługuje zatem niewątpliwie przymiot stron tego postępowania, co uszło uwadze organów orzekających. Zapewnią im one ten udział przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Oznacza to, iż decyzje organów orzekających zostały wydane również z naruszeniem przepisów dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1b ustawy p.p.s.a. (z zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Z tych wszystkich względów podlegały one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, b i c i art. 135 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. SJ/