II SA/Gl 1303/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2009 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., przywołując w podstawie art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na W.G. grzywnę w kwocie [...] zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku magazynowo -garażowego znajdującego się przy ulicy [...] na działce nr [...] w Z., bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wzywając jednocześnie do uiszczenia tej grzywny w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzona w dniu [...] kontrola budowy przedmiotowego budynku, rozpoczęta na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], zezwalającej na budowę budynku garażowo – magazynowego a kontynuowana na podstawie decyzji z dnia [...] zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, gdzie zastrzeżono, że przed przystąpieniem do użytkowania budynku inwestor zobowiązany jest uzyskać stosowną decyzję, wykazała, iż przystąpiono do użytkowania trzech kondygnacji budynku poprzez zmagazynowanie na nich mebli bez dopełnienia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor oświadczył, że zmuszony był zmagazynować meble w przedmiotowym budynku, ponieważ musiał opuścić wynajmowany magazyn mebli w innej części miasta. Zgodnie z art. 57 ust. 7 praw budowlanego " w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". W przedmiotowej sprawie inwestor przystąpił do użytkowania obiektu będącego w budowie z naruszeniem art. 55 ust. 2 cytowanej powyżej ustawy i nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nałożonego w decyzji z dnia [...]. Wobec powyższego zasadnie nałożono na inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor wniósł o jego uchylenie i nie nakładanie przedmiotowej grzywny, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł, iż kwestionowane postanowienie zostało wydane w sprawie bez uprzedniego wszczęcia postępowania i bez postępowania wyjaśniającego, a tym samym nie dano mu możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie i wypowiedzenia się w stosunku do zebranych materiałów dowodowych. Wyjaśnił, że zmagazynowanie w budynku mebli nie zostało w sposób zadowalający wyjaśnione. W jego opinii nawet czasowe zmagazynowanie mebli nie oznacza jeszcze automatycznie użytkowania budynku. Organ orzekający w sprawie nie ustalił kiedy, dlaczego, na jak długo i w jakim zakresie przedmiotowy lokal został "rzekomo" wykorzystany jako magazyn mebli. W jego ocenie ustalenia organu pierwszej instancji są niepełne, a w wielu fragmentach wręcz nieprawdziwe. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, iż ustalenie w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. kontroli budynku, iż przystąpiono do użytkowania jego trzech kondygnacji wskutek zmagazynowania – ekspozycji mebli, nie może budzić wątpliwości, a w związku z powyższym postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na inwestora W.G. grzywnę za przystąpienie do użytkowania budynku magazynowo-garażowego bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie należy uznać za zasadne i zgodne z prawem. Kara za nielegalne użytkowanie w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierzana jest właśnie w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55, a zastała wprowadzona ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. w celu wyeliminowania niepewności budowlanej, związanej z sytuacją użytkowania obiektów budowlanych, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały one w trakcie budowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość ustalonej kary uzależniona została od faktu zaliczenia obiektu do określonej kategorii – w tym przypadku – kategorii [...] i przy zastosowaniu określonych współczynników. Odnosząc się do zarzutów zainteresowanego organ uznał je za niezasadne. Wyjaśnił, że w pierwszej kolejności inwestor nie kwestionuje faktu zmagazynowania mebli w budynku zlokalizowanym w Z. przy ulicy [...], dodając jednak, że okoliczność ta nie oznacza automatycznie użytkowania budynku. W ocenie organu nie ma znaczenia ewentualne "czasowe zajęcie" budynku, gdyż "użytkowanie" oznacza wykorzystanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, czego dowodzą akta sprawy (m.in. zawarta w nich dokumentacja fotograficzna) potwierdzające zajęcie trzech kondygnacji na zmagazynowanie i ekspozycję mebli. Dodał, że druga i trzecia kondygnacja budynku o funkcji magazynowej – wykorzystana została jako magazyn- ekspozycja mebli, co oznacza użytkowanie budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Dodatkowo wyjaśnił, że magazynując meble także na kondygnacji przeznaczonej na cele garażowe nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania części garażowej obiektu na magazynową, co spowodowało zastosowanie przy wyliczeniu przedmiotowej kary kategorię [...] – łagodniejszą niż w przypadku części garażowej- (zaliczanej do kategorii [...]) obiektów budowlanych. Tym sposobem wyliczona kara jest niższa i korzystniejsza dla inwestora. Organ dodał także, że inwestor miał zapewniony czynny udział w postępowaniu, uczestniczył w dokonanych oględzinach i podpisał sporządzony z nich protokół, nie wnosząc żadnych zastrzeżeń, a formalny brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nie miał znaczenia dla wyniku sprawy. Dlatego też, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora nie ma podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] W.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe postanowienie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowo-garażowego położonego w Z. przy ulicy [...] na działce nr [...], zarzucając wskazanym rozstrzygnięciom niezgodność prawem a organom administracji naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej: w tym przede wszystkim rozpoznanie sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania w sprawie, czyli naruszenie art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez co został pozbawiony możliwości czynnego uczestniczenia w tym postępowaniu, czyli naruszenia także art. 10 tego Kodeksu. Wskazując na brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy podkreślił, nie tylko naruszenie art. 7 i art. 77 procedury administracyjnej, ale także działanie niezgodne z dyspozycją art. 107 § 3 Kodeksu, argumentując, iż brak dokładnego i wyczerpującego uzasadnienia wydanego postanowienia sprzeczne jest z zasadą przekonywania, która powinna być wyrażona we właściwym umotywowaniu wydanych rozstrzygnięć. Podkreślił, iż w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia nie wyjaśniono na czym polega użytkowanie przedmiotowego obiektu, posługując się zamiennie pojęciami ekspozycja i magazynowanie mebli, choć pojęcia te posiadają, w jego odczuciu, zupełnie inne znaczenie. Naruszono tym samym art. 8 – pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego – obowiązek informowania (należytego i wyczerpującego) stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Podnosząc, iż zgromadzony w sprawie materiał nie zezwalał na jednoznaczne stwierdzenie, iż zaszły przesłanki, o których mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a tym samym brak było podstaw do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. W tych okolicznościach uznał skargę za w pełni uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdził, iż są one całkowicie nieuzasadnione. Brak formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nie miało istotnego wpływu na przebieg postępowania a strona miała zagwarantowany czynny udział w postępowaniu, uczestniczyła w oględzinach i podpisała protokół nie wnosząc żadnych zastrzeżeń. Organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu przepisy art. 57 ust. 7 obligują do określonego działania, nie pozostawiając tym zakresie swobody. Fakt zmagazynowania mebli w przedmiotowym budynku magazynowo-garażowym nie podlegał wątpliwości, a zatem przystąpienie do użytkowania trzech kondygnacji budynku bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie było bezsporne. Nie są istotne w ocenie organu okoliczności takiego stanu rzeczy, dlatego też nie można zgodzić się z zarzutem niewyjaśnienia okoliczności sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym także dokumentacja fotograficzna, -potwierdza fakt nie tylko zmagazynowania mebli ale także ich ekspozycji. Mając na uwadze powyższe ustalenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia należy uznać za zgodne prawem, a skargę za nieuzasadnioną. Postanowieniem z dnia 7 maja 2008 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone do czasu uzyskania rozstrzygnięcia w związku ze skierowaniem pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącego zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy Prawo budowlane, mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2009 r. Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie, wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z sprawie sygn. akt P 64/07 . Na rozprawie w dniu 2 października 2009 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze oraz na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie jak również postanowienie je poprzedzające, nie naruszają prawa Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ono prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę niniejszego rozstrzygnięcia, przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy z tym, że stawka opłaty wynoszącą 500 zł podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Należy w tym miejscu wskazać, że konstytucyjność wymienionych powyżej przepisów była przedmiotem pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt P 64/07 orzekł, że wymieniony powyżej artykuł, czyli art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane oraz z załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy dodać, że także wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 19/06 orzekał o zgodności tego art. 57 ust. 7 z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania tych przepisów. W ocenie Trybunału surowość sankcji przewidzianej w powyższych przepisach uzasadniona jest z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach i ma prowadzić do realizacji obowiązku zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Tym samym kara przewidziana w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f Prawa budowlanego ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosowanego, a w tym konkretnym przypadku wymaganego pozwolenia na jego użytkowanie, zobowiązany jest on postępować zgodnie z przytoczoną powyżej regulacją. W rozpatrywanej bezsporne jest, iż na inwestora – skarżącego – nałożono obowiązek wystąpienia do miejscowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego po zakończeniu robót budowlanych o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego – budynku magazynowo- garażowego, zlokalizowanego w Z. przy ulicy [...] (decyzja Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]) W ocenie Sądu nie może także być także kwestionowany fakt przystąpienia do użytkowania pomieszczeń przedmiotowego obiektu budowlanego. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak w świetle art. 5 ust. 2 , art. 71 czy art. 71a ustawy należy przyjąć, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia. Wydaje się oczywiste, że należy przez to rozumieć wykorzystywania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, które nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego. Poza sporem pozostaje fakt, że przeprowadzona w dniu [...] kontrola pomieszczeń wykazała, iż wszystkie kondygnacje budynku wypełnione zostały meblami. Potwierdziła ten fakt dołączona do sprawy dokumentacja fotograficzna, ukazująca rozstawione meble – bez zabezpieczenia i opakowania. Nie może zatem budzić wątpliwości, niż budynek magazynowy – został wykorzystany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a nawet z pewnym odstępstwem, jak zauważył organ odwoławczy, gdyż pomieszczenia jednej z kondygnacji służyć miały jako garaż. Stwierdzenie powyższego stanu obligowało organ do nałożenia na inwestora wymienionej powyżej kary i nie są już w tym momencie istotne okoliczności, które skarżący podnosi, ani fakt uzyskania takiego pozwolenia na użytkowanie w [...]. W konsekwencji stwierdzić należy, iż wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie nakładające na skarżącego- inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku, oraz utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego nie naruszały obowiązujących przepisów.. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.