II SA/Gl 1303/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 1 września 2025 r. nr WINB-WOA.7722.187.2025.PT w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: "PINB") w dniach 26 czerwca 2025 r. i 1 lipca 2025 r. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...] w C., w czasie których stwierdził, że są tam prowadzone roboty budowlane w postaci wykonania podbudowy z kamienia, w granicy z działką przy ulicy [...] i ze ściany szczytowej budynku zostały usunięte fragmenty cegieł. W dniu 28 lutego 2025 r. P. S. jako inwestor (dalej: "Skarżący") wystąpił ze zgłoszeniem budowy, obejmującym realizację podbudowy służącej do posadowienia gotowego budynku gospodarczego. Budynek miał być bezpośrednio przy ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w C. W związku z tym zgłoszeniem Prezydent Miasta C. w postanowieniach z dnia: 6 marca i 23 kwietnia oraz 9 czerwca 2025 r., wzywał Skarżącego do uzupełniania zgłoszenia, a następnie decyzją z dnia 4 lipca 2025 r. nr [...], [...], wniósł sprzeciw do dokonanego zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe ustalenia, PINB w dniu 11 lipca 2025 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego oraz w tym samym dniu zawiadomił o planowanej na dzień 31 lipca 2025 r. kontroli. W trakcie tej kontroli ustalił, że na nieruchomości przy ulicy [...] w C. jest usytuowany budynek mieszkalny wielorodzinny, wybudowany najprawdopodobniej na początku XX wieku, w zabudowie pierzejowej przy ulicy [...]. Budynek został wybudowany w technologii tradycyjnej z cegły pełnej, ma dach drewniany kryty papą i jest podpiwniczony. Ściana szczytowa jest usytuowana w granicy z sąsiednią działką przy ulicy [...] w C.. Bezpośrednio przy ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] zostały wybudowane dwie podbudowy służące do osadzenia na nich gotowego budynku gospodarczego. Są one usytuowane prostopadle do ściany budynku na działce sąsiedniej i zostały wykonane w sposób wskazany w zgłoszeniu z dnia 28 lutego 2025 r., tj. z warstw z naturalnego kamienia (kostka granitowa). W czasie kontroli stwierdzono doraźnie przykryty wykop o głębokości ok. 80 cm, a teren budowy był nieogrodzony i nieuprzątnięty, oraz znajdowały się na nim rozrzucone materiały budowlane i sztaple cegieł. Skarżący nie był obecny podczas czynności kontrolnych, a z ich ustaleniami zapoznał się w siedzibie PINB. PINB postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2025 r., nr [...], działając w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 418, w skrócie: "p.b."), wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, związanych z realizacją budynku gospodarczego na nieruchomości przy ulicy [...] w C., usytuowanego bezpośrednio przy ścianie szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...], oraz nałożył obowiązek bezzwłocznego zabezpieczenia działki, na której prowadzone są roboty, przed dostępem osób postronnych, za pomocą stałego ogrodzenia. Jednocześnie, na podstawie art. 48 ust. 3 p.b. poinformował Skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy oraz o konieczności, celem uzyskania decyzji legalizacyjnej, wniesienia opłaty legalizacyjnej. PINB wskazał, że Skarżący przystąpił do budowy budynku gospodarczego przed upłynięciem terminu 21 dni, od daty złożenia kompletnej dokumentacji w organie administracji architektoniczno- budowlanej, i kontynuował budowę pomimo wniesionego wobec tego zgłoszenia sprzeciwu. Wobec tego uznał, że dokonane zgłoszenie jest nieskuteczne, a budowa tego obiektu stanowi samowolę budowlaną. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżący wskazał, że PINB wydał je mimo wniesienia odwołania od decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec dokonanego przez niego zgłoszenia, wobec czego decyzja ta nie jest ostateczna. Podkreślił, że zgłoszenie budowy było uzupełniane kilkukrotnie, a złożenie kompletnego wniosku miało miejsce 22 maja 2025 r. W jego ocenie termin 21 dni na wniesienie sprzeciwu minął zatem w miesiącu czerwcu 2025 r., a decyzja o sprzeciwie została wydana 4 lipca 2025 r. Dalej Skarżący zakwestionował, że rozpoczął, czy też kontynuuje prace polegające na budowie budynku gospodarczego. Wskazał na sprzeczność protokołu kontroli i uzasadnienia postanowienia podnosząc, że w protokole wskazano, że wykonane zostały dwie ściany boczne wykonane z kamienia (granit) na zaprawie, podczas gdy w postanowieniu wskazano, że zostały wybudowane dwie podbudowy służące do osadzenia na nich gotowego budynku gospodarczego. Zdaniem Skarżącego, elementy nazwane podbudowami nie są ukończone, a więc nie może być na nich żadnego gotowego budynku, ani tym bardziej nie ma na nich żadnych ścian. Nadto, wskazał na całkowity brak uzasadnienia obowiązku zabezpieczenia działki za pomocą stałego ogrodzenia. Argumentował, że do podstawowych obowiązków kierownika budowy należy zabezpieczenie terenu budowy, a nie grodzenie całej działki za pomocą stałego ogrodzenia. Na koniec podkreślił zły stan techniczny budynku, posadowionego na nieruchomości sąsiedniej przy ulicy [...] w C.. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") postanowieniem z dnia 1 września 2025 r., nr WINB-WOA.7722.187.2025.PT, utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 5 sierpnia 2025 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podkreślił, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego do robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w terminie, a jeśli zgłoszenie zawiera braki, to termin do wniesienia sprzeciwu biegnie od daty uzupełnienia zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wskazał, że skarżący skutecznie uzupełnił zgłoszenie w dniu 26 czerwca 2025 r. i dopiero w tej dacie biec zaczął termin do złożenia sprzeciwu. Zgodnie z ustaleniami PINB tego dnia roboty budowlane będące przedmiotem zgłoszenia już trwały i duża część zamierzenia budowlanego została zrealizowana. W tym stanie rzeczy ŚWINB podzielił ustalenia PINB, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej, co uzasadniało wstrzymanie robót. Argumentował, że zastosowany środek zapobiegający niebezpieczeństwu dla zdrowia i życia ludzi, poprzez ogrodzenie nieruchomości uznać należy za adekwatny, proporcjonalny i niezbędny. Jak ustalił PINB, miejsce budowy cechuje się dużym nieporządkiem, obecny tam wykop czy sztaple cegieł stwarzają niebezpieczeństwo dla osób postronnych. Sama nieruchomość jest położona w centrum miasta i dostępna dla osób postronnych oraz nie jest strzeżona. W skardze z dnia 14 września 2025 r. na powyższe postanowienie Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, w skrócie: "k.p.a."), poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a także niewskazanie, dlaczego przyjęto określone dowody, natomiast innym odmówiono mocy dowodowej; - art. 105 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe; - art. 6 k.p.a., poprzez nie działanie na podstawie prawa; - art. 156 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieprawomocnej decyzji w sprawie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru realizacji budowy; - art. 22 p.b., poprzez niewłaściwą interpretację i uznanie, że obowiązek zabezpieczenia terenu budowy należy zrealizować stałym, a nie tymczasowym ogrodzeniem nie tylko terenu budowy, ale też całej działki; - art 48 p.b., poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie dwóch murków o długości około 3 metrów i wysokości około 50 cm. nie jako ogrodzenie, ale jako część obiektu kontenerowego, objętego zgłoszeniem. Uzasadniając powyższe zarzuty Skarżący akcentował koszty i zakres robót koniecznych do wykonania stałego ogrodzenia nieruchomości. Podkreślił, że nie istnieje obowiązek ogrodzenia terenu budowy, a jedynie obowiązek jego zabezpieczenia, co wynika z art. 22 p.b. Jego zdaniem, ŚWINB nie odniósł się do argumentów odwołania przez co nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego i nie wyjaśnił sprawy w dostatecznym zakresie. Podniósł, że na chwilę obecną na działce brak jest wykopów, oraz nie są prowadzone żadne prace budowlane, zatem prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Dodatkowo, zakwestionował prowadzenie postępowania legalizacyjnego wobec robót objętych zgłoszeniem oraz kwalifikację dokonaną przez organy. W jego ocenie, zrealizowane murki mogą być wykorzystane jako klomby, część ogrodzenia lub oranżerie. Nie są jednak częścią budynku gospodarczego, który ich nie wymaga. Podniósł także szereg spostrzeżeń, które jego zdaniem, świadczą o nierównym traktowaniu w przeciwieństwie do właścicieli budynku sąsiedniego, który jest w złym stanie technicznym. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. w ONSAiWSA nr 1 z 2010 r. poz. 1) stwierdzono, że pod pojęciem "kontroli działalności administracji publicznej" należy rozumieć porównywanie czynności organów administracji rządowej i samorządowej (lub innych wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej) z wzorcem, jakim są normy prawne. Dodatkowo podano, że sądy administracyjne kontrolują prawidłowość podstawy rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest całokształt przepisów prawa stosowanych przez organ w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną stanowią przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. W konsekwencji, jak podnoszono, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy administracyjnej). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Jeśli roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, tylko zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowanej, to zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 p.b. do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł, w terminie 21 dni od dnia doręczenia (kompletnego) zgłoszenia, sprzeciwu w drodze decyzji. W rozpatrywanej sprawie Skarżący, jako inwestor, zgłosił właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiar prowadzenia robót budowlanych, polegających na realizacji prefabrykowanego budynku gospodarczego na podbudowie z kamienia. Roboty te, zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 14 pkt a) p.b. podlegały obowiązkowi zgłoszenia (parterowy budynek gospodarczy). Z analizy akt sprawy wynika, że Skarżący zgłosił zamiar realizacji robót w dniu 28 lutego 2025 r. i był wielokrotnie wzywany do jego uzupełnienia. Ostatnie wezwanie wystosowano do niego w dniu 9 czerwca 2025 r., a kompletne zgłoszenie wpłynęło do Prezydenta Miasta C. w dniu 26 czerwca 2025 r. Bezspornie decyzja Prezydenta Miasta C. nr [...] o sprzeciwie wobec zgłoszenia została wydana w dniu 4 lipca 2025 r. Wynikająca z akt administracyjnych chronologia zdarzeń, udokumentowanych w szczególności w przeprowadzonych przez PINB czynnościach kontrolnych z dnia 26 czerwca i 1 lipca 2025 r. pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżący przystąpił do realizacji robót objętych zgłoszeniem przed upływem terminu na wniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu wobec tego zgłoszenia (por. protokół z czynności kontrolnych z dnia 26 czerwca 2025 r.). Skoro, kompletne zgłoszenie złożone zostało w dniu 26 czerwca 2025 r., to termin określony w art. 30 ust. 5 p.b. upływał w dniu 17 lipca 2025 r. Nawet gdyby za początek biegu tego terminu uznać dzień 9 czerwca 2025 r., tj. datę wydania ostatniego postanowienia, wzywającego Skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia, to termin 21 dni liczony od tej daty, upłynąłby w dniu 30 czerwca 2025 r., kiedy to roboty budowlane były już prowadzone. W świetle powyższego całkowicie bez znaczenia dla sprawy pozostaje podnoszona w treści skargi okoliczność, że Skarżący wywiódł odwołanie od decyzji zgłaszającej sprzeciw wobec zgłoszenia robót. Roboty zostały bowiem rozpoczęte z naruszeniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 p.b. Już sam fakt stwierdzenia wykonywania robót przed upływem terminu na ewentualne wniesienie sprzeciwu obliguje organy nadzoru budowlanego do wdrożenia stosownego postępowania w związku z samowolnym charakterem takich robót. Co więcej, w zaistniałej sytuacji podstawy do prowadzenia postępowania, w oparciu o art. 48 p.b. istniałyby nawet, gdyby sprzeciw wobec zgłoszenia nie został wniesiony, bowiem Skarżący rozpoczął roboty przed upływem terminu na reakcję organu administracji architektoniczno-budowlanej, a więc należy je traktować tak, jakby zgłoszenie nie zostało dokonane. W konsekwencji za zasadne należy uznać wydanie przez PINB postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jako wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Nadmienić należy, że postanowienie to nie kończy postępowania legalizacyjnego, a skarżący ma wybór, bowiem może dokonać legalizacji samowolnie rozpoczętych robót. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wbrew twierdzeniom i zarzutom prezentowanym w skardze postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe, albowiem na przedmiotowej nieruchomości została samowolnie zrealizowana substancja budowlana w postaci podbudów pod budynek gospodarczy. W tym miejscu należy zaakcentować, że zgodnie z art. 48 ust. 2 p.b., jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa oraz usunięcie stanu zagrożenia. Z tego powodu, za bezzasadne należy uznać zastrzeżenia skarżącego, co do kwestii związanych z nakazem wygrodzenia nieruchomości. Skarżący, powołując się na treść art. 22 p.b. zdaje się nie dostrzegać, że przepis ten dotyczy, wynikających z przepisów prawa materialnego, obowiązków kierownika budowy. Jeśli jednak obowiązki te nie są realizowane, organy nadzoru budowlanego mają określone instrumenty prawne dla zapewnienia zwłaszcza bezpieczeństwa ludzi. Jednym z przepisów przewidujących taką możliwość jest przywołany powyżej art. 48 ust. 2 p.b. W rozpatrywanej sprawie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że w dniu wydania postanowienia PINB na terenie budowy występował stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Istniejące wykopy, sztaple cegieł i porozrzucane materiały budowlane stanowiły zagrożenie, szczególnie wobec braku ogrodzenia nieruchomości i związanej z tym możliwości wstępu na nią przez osoby postronne. W związku z tym PINB był uprawniony do nakazania usunięcia zarówno zagrożenia, jak i ogrodzenia nieruchomości, w celu uniemożliwienia osobom trzecim wstępu na jej teren. Następcze (po wydaniu postanowienia PINB) usunięcie przez skarżącego stanu zagrożenia nie wpływa na zasadność nałożenia wymienionego obowiązku. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zastrzeżeń Skarżącego, co do dokonanej kwalifikacji wykonanych przez niego robót budowlanych. Wykonane podbudowy, nazywane w treści skargi "murkami", mogą być wykorzystane na różne sposoby. Nie zmienia to jednak faktu, że zostały wykonane w sposób określony w zgłoszeniu, w którym miały być podbudową, a więc swoistym fundamentem pod prefabrykowany budynek gospodarczy. W tej sytuacji, zasadnie jest stanowisko, że realizowane przez Skarżącego roboty stanowiły realizację zamierzenia, objętego zgłoszeniem (budynku gospodarczego na podbudowach kamiennych). Fakt, że budynek gospodarczy nie wymagałby kotwienia w gruncie pozostaje w związku z powyższym bez znaczenia. Na marginesie zauważyć przyjdzie, że zastrzeżenia Skarżącego względem postępowania właścicieli nieruchomości sąsiedniej, czy też ewentualnego złego stanu posadowionego tamże budynku, pozostają bez wpływu na zasadność wydanych w niniejszej sprawie postanowień, będących przedmiotem skargi. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.