II SA/Gl 1305/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 13 sierpnia 2024 r. nr SKO.4104.38.2024 w przedmiocie odmowy waloryzacji odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją z dnia 28 marca 2022 r. Wojewoda Śląski nr [...] ustalił na rzecz J. W. odszkodowanie za nieruchomość położoną w gminie C., obręb [...], oznaczoną jako działkę nr [...] o powierzchni 0,0598 ha, dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. Nieruchomość została objęta decyzją Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia 16 lipca 2021 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.; "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na ulicy [...] i ulicy [...] wraz z budową obejścia ul [...] do ul. [...] w C. - Etap 2 od km 5+279,82 do 5+439,60 oraz nowy odcinek [...]". Wojewoda Śląski wydał decyzję z dnia 28 marca 2022 r. na podstawie operatu szacunkowego z dnia 5 stycznia 2022 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Od decyzji Wojewody Śląskiego odwołanie wniósł pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta C.. Minister Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2022 r. znak sprawy [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 marca 2022 r., która stała się ostateczna z dniem 20 grudnia 2022 r. Wypłata odszkodowania nastąpiła w dniu 29 grudnia 2022 r. Pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. wywłaszczona złożyła wniosek o wydanie decyzji określającej waloryzację odszkodowania ustalonego zgodnie z decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 28 marca 2022 r. [...] w tym decyzji określającej waloryzację już wypłaconego w wysokości 70% odszkodowania na dzień jego zapłaty wraz z wypłatą odszkodowania wydanie decyzji określającej waloryzację kwoty odszkodowania na dzień jego zapłaty. Decyzją z dnia 5 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta C. nr [...] odmówił waloryzacji przedmiotowego odszkodowania. W decyzji wskazał, iż odszkodowanie podlega waloryzacji wyłącznie w sytuacji zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania. Odwołanie od tej decyzji złożyła jej adresatka reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik. Przytoczyła w nim orzecznictwo sądów administracyjnych, które w jej ocenie uzasadnia waloryzację wysokości odszkodowania. Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazało, że zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami "Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania". Z kolei zgodnie z art. 18 ust 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 7, podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości". Organ podkreślił, że waloryzacja ma na celu zagwarantowanie wywłaszczonemu w przypadku opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzymanie odszkodowania w zaktualizowanej, urealnionej wysokości. Służy zagwarantowaniu wywłaszczonemu, w przypadku opóźnienia w zapłacie odszkodowania, otrzymanie odszkodowania w zaktualizowanej, urealnionej wysokości. Waloryzacja dotyczy okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stała się ostateczna (datą ostatecznego ustalenia wysokości odszkodowania), a datą wypłaty tego odszkodowania (datą stwierdzenia, że ostateczna decyzja o ustaleniu odszkodowania nie została wykonana i przeliczenia na nowo wysokości odszkodowania)" - tu organ odwoławczy przywołał wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lutego 2021 r. (sygn. II SA/Rz 1300/20). Przywołano również szereg innych orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzających tę tezę. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się: 1) zmiany zaskarżonej decyzji "poprzez zmianę decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 05 czerwca 2024 r. znak [...] r. oraz waloryzację odszkodowania na dzień jego wypłaty, tj. waloryzację odszkodowania zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie wskaźników zmian cen dla lokali mieszkalnych w drugim, trzecim i czwartym kwartale 2022 r. z podziałem na województwa, ze względu na fakt, iż odszkodowanie ustalono w oparciu o decyzję z dnia 28 marca 2022 r. Wojewody Śląskiego [...], tj. w pierwszym kwartale 2022 r., a decyzja stała się ostateczna w dniu 20 grudnia 2022 r., a wypłata odszkodowania miała miejsce w dni 29 grudnia 2022 r., czyli od dnia ustalenia kwoty odszkodowania do jego wypłaty upłynęły trzy kwartały, które każdorazowo powodowały waloryzację kwoty wypłaconego odszkodowania", ewentualnie 2) uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. W skardze zarzucono organowi administracji naruszenie: 1) art. 132 ust. 2 oraz 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłową wykładnie oraz uznanie, iż waloryzację odszkodowania jest zależna od pozostawania organu administracji zwłoce lub opóźnieniu w zapłacie odszkodowania, podczas gdy żądanie waloryzacji i odsetek to odrębne instytucje, a waloryzacja służy urealnieniu wartości nabywczej pieniądza w dniu wypłaty odszkodowania, nie stanowi więc dodatkowej kwoty odszkodowania jak odsetki) za pozostawanie organu w opóźnieniu lub zwłoce; 2) art. 132 ust. 3 w zw. z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnie oraz uznanie, iż zapłata odszkodowania nie podlega waloryzacji w dniu jej wypłaty, podczas gdy przepis wprost wskazuje, iż organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania wypłaca odszkodowanie po uprzedniej waloryzacji kwoty odszkodowania zgodnie z wymogami ustawy; 3) art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 132 ust. 3 w zw. z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnie polegającą na ustaleniu, iż wypłata odszkodowania podlega waloryzacji wyłącznie w sytuacji, gdy organ administracji pozostaje w zwłoce lub opóźnieniu w wypłacie odszkodowania, podczas gdy opóźnienie w zapłacie nie ma wpływu na obowiązek organu do waloryzacji odszkodowania w dniu jego wypłaty; 4) 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy skarżonej decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Na początku Sąd zwraca uwagę profesjonalnej pełnomocnik skarżącej, że żądanie skargi oznaczone cyfrą 1 jest niedopuszczalne w świetle przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 tego aktu "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Powyższe wskazuje, że sąd administracyjny nie działa reformatoryjnie. Nie prowadzi postępowania wyjaśniającego poprzez ustalanie wskaźnika inflacji i nie uwzględnia w tym zakresie "Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie wskaźników zmian cen dla lokali mieszkalnych". Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia jest art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145). Zgodnie z tym przepisem "wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania". Należy tu również wskazać na regulacje zawarte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311). W art. 18 ust. 1 stanowi ona, że "wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania". Art. 18 ust. 3 "specustawy drogowej stanowi zaś, że "odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Z mocy wskazanych regulacji osoba wywłaszczona lub jej następca prawny posiada roszczenie o waloryzację odszkodowania, które organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania uwzględnia, gdy stwierdzi, iż istnieje niewykonana ostateczna decyzja administracyjna o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 r., VIII SA/Wa 383/19 – wszystkie orzeczenia za CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że rozwiązanie przewidziane w art. 132 ust. 3 u.g.n. (oraz 18 ust. 3 "specustawy drogowej") dotyczy sytuacji, gdy następuje zwłoka pomiędzy wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (ostatecznej) a faktyczną wypłatą odszkodowania. Skarżąca domaga się zaś waloryzacji za okres pomiędzy ustaleniem wysokości odszkodowania przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu takie żądanie jest nieporozumieniem i wynika z niezrozumienia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 15 k.p.a.. Nie jest tak, że wojewoda ustala odszkodowanie a następnie właściwy minister "zatwierdza" decyzję organu I instancji. Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji przeprowadzają "swoje" postępowanie wyjaśniające. Może zdarzyć się tak, że organ odwoławczy dojdzie do tych samych wniosków co organ I instancji. Wówczas utrzymuje decyzję I instancyjną w mocy. Możliwe jest jednak, że dojdzie do innych wniosków, wówczas wyda orzeczenie reformatoryjne, albo kasatoryjne. Co istotne, organy orzekały tu w oparciu o ten sam dokument, jakim jest operat szacunkowy. Ten ostatni został sporządzony dnia 5 stycznia 2022 r. Zgodnie zaś z art. 156 ust. ust. 3 u.g.n. "operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154". Warto tu podkreślić, że skarżąca nie kwestionowała w postępowaniu przed organem odwoławczym (ani przed organem I instancji) prawidłowości sporządzonego operatu. Niezależnie od tego jeśli nawet uznać,, że pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy doszło do "istotnej zmiany czynników" to można to było kwestionować w odniesieniu do decyzji Ministra Infrastruktury (ustalającej ostatecznie wysokość należnego odszkodowania) a nie poprzez żądanie waloryzacji wysokości odszkodowania. Inaczej mówiąc, Minister Infrastruktury ustalił ostatecznie wysokość należnego skarżącej odszkodowania. Od tej decyzji nie została jednak złożona skarga do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarżąca zgodziła się z podjętym rozstrzygnięciem. W skardze nie wykazano, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania pozostawał w zwłoce z wypłatą odszkodowania. Co więcej, skarżącej wypłacono kwotę stanowiącą 70 % odszkodowania w kilka dni po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie przez organ I instancji. Reszta odszkodowania została zaś wypłacona zgodnie z dyspozycją art. 132 ust. 1a i ust. 1b u.g.n. W kontekście powyższego za zupełne nieporozumienie należy uznać żądanie waloryzacji kwoty 70 % odszkodowania, które zostało wypłacone skarżącej tuż po wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania przez organ I instancji w formie. Skarżąca mogła tą kwotą dysponować już dnia 20 kwietnia 2022 r., czyli 6 dni od złożenia wniosku o wypłatę zaliczki. Zatem domaga się waloryzacji znacząco większej części odszkodowania, które zostało ustalone prawidłowo (nie złożyła odwołania od decyzji organu I instancji) i wypłacone kilka dni po ustaleniu wysokości należnego odszkodowania. Wskazano w żądaniu wyraźnie "w tym decyzji określającej waloryzację już wypłaconego w wysokości 70% odszkodowania na dzień jego zapłaty". A dniem zapłaty w przypadku tej części odszkodowania był faktycznie dzień 29 kwietnia 2022 r. a nie dzień 29 grudnia 2022 r. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.