II SA/Gl 1307/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., na skutek wystąpienia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w C., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] przy Al. [...] w C. oraz dobudowania schodów zewnętrznych do tego lokalu. Pierwszą wydaną w tej sprawie decyzją z dnia [...]r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, po. 1118 ze zm.) nakazał W. Z. rozbiórkę schodów zewnętrznych do lokalu numer [...]. W następstwie odwołania od tej decyzji, wniesionego przez W. Z., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, przeprowadzone postępowanie w zasadzie nie wykazało, w jaki sposób i czy faktycznie lokalizacja schodów spowodowała istotną zmianę warunków użytkowania sąsiedniego lokalu mieszkalnego na parterze. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpoznaniu tego samego odwołania, w dniu [...] r. wydał kolejną decyzję, nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r. z przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji niewłaściwie zakwalifikował charakter przeprowadzonych robót budowlanych. W istocie bowiem schody nie są budynkiem, samoistną budowlą ani też obiektem małej architektury, co oznacza, że nie są obiektem budowlanym. Wobec tego zastosowanie ma do nich art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 48 tej ustawy, na który błędnie powołał się organ pierwszej instancji. Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] stwierdzono nieważność ostatnio powołanej decyzji z tego powodu, że dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., postanowieniem dnia [...] r., nr [...] nałożył na W. Z. obowiązek dostarczenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego schodów zewnętrznych – w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym postanowienie stało się ostateczne. Zażalenie na to postanowienie wniósł P. W., a po jego rozpatrzeniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że P. W. nie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., kontynuując postępowanie, decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nakazał W. Z. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z dobudowaniem schodów zewnętrznych do lokalu nr [...] przy Al. [...]w C. W uzasadnieniu organ podniósł, że roboty budowlane polegające na dobudowaniu schodów zewnętrznych do istniejącego budynku są przedsięwzięciem wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę. W toku postępowania ustalono zaś, że inwestor – W. Z. takiego pozwolenia nie uzyskał, dysponował natomiast zgodą administratora budynku ([...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...]) na tego rodzaju inwestycję. Oceniając stan techniczny schodów oraz bezpieczeństwo ich użytkowania w oparciu o ekspertyzę techniczną przedłożoną przez inwestora organ stwierdził, że schody zostały wykonane zgodnie z prawidłami sztuki budowlanej, znajdują się w dobrym stanie technicznym i nie stwarzają zagrożenia dla właściciela sąsiedniego lokalu. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja ta stanowi jednocześnie legalizację dotychczas zrealizowanych robót budowlanych. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. W., powołując się na prezentowaną wcześniej argumentację, odnoszącą się do kwestii poczynionych przez organy ustaleń co do charakteru prac inwestora, oraz akcentując zagrożenie bezpieczeństwa dla posiadanego przezeń lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że P. W. dysponuje spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego nr [...] przy Al. [...] w C., natomiast zarząd tą nieruchomością wykonywany jest przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową [...]. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji przysługuje stronom postępowania. Stosownie zaś do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ze względu na przedmiot toczącego się postępowania nie można przyjąć, że P. W. przysługuje status strony w toczącym się postępowaniu, gdyż jego wynik nie dotyczy prawem chronionych interesów odwołującego się, ani też nie odnosi się do sfery obowiązków płynących ze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł P. W. W jej uzasadnieniu zarzucił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego złamanie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz brak odpowiedzialności za podejmowane decyzje. W ocenie skarżącego podstawową zasadą przyjętą na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada "nic o mnie beze mnie", a wobec tego dobro obywatela jest rzeczą nadrzędną i powinno być gwarantowane i chronione przez organy państwowe. W dalszej części skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego zaznaczając, że organy w znaczący sposób przekroczyły ustawowe terminy do załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego fakt, że w całym dotychczasowym postępowaniu był traktowany jako strona potwierdza słuszność jego zarzutów. Oprócz naruszenia art. 28 Kpa zarzucił organowi również naruszenie art. 6 – 10, art. 36, art. 38, art. 40 i art. 61 Kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych przez skarżącego zarzutów organ wskazał, że skarżący dysponuje spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż P. W. przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organ wyjaśnił również, że z poczynionych ustaleń wynika, iż w budynku położonym w C., przy al. [...] znajduje się 16 lokali mieszkalnych stanowiących odrębną własność, a zarząd nieruchomością wspólną wykonywany jest przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową [...]. Współwłaściciele nie podjęli jednak uchwały, o której mowa w art. 241 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Trafnie przyjął Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że legitymację do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 127 § 1 Kpa, ma strona, a zatem podmiot spełniający przesłanki wynikające z art. 28 Kpa. Stosownie do treści tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego ma charakter tak procesowy, jak i materialny. Procesowy, gdyż tyko osoba uczestnicząca faktycznie w sprawie może być stroną, a materialny bo musi być określony przepis prawa materialnego, który by chronił ten interes. Wspomniany interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97 - Lex nr 48702). Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, niekoniecznie administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99 - Lex nr 47938). Podkreśla się również, że jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 - Lex nr 53376). W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Zatem krąg osób, które uczestniczą w takim postępowaniu na prawach strony, z braku wyraźnej regulacji w tym zakresie w ustawie Prawo budowlane, winien zostać określony w oparciu o ogólne kodeksowe zasady ( art. 28 Kpa). Niewątpliwie więc stroną tego postępowania, prowadzonego z urzędu przez organ nadzoru budowlanego, jest inwestor jako sprawca samowoli, który musi się liczyć ze skutkami tego zdarzenia prawnego, stąd wynik tego postępowania oddziaływuje w sposób bezpośredni na sferę jego praw i obowiązków. Dokonując oceny, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony należało mieć na względzie, że roboty budowlane wykonane zostały w budynku wielomieszkaniowym usytuowanym na nieruchomości położonej w C. przy Al. [...], a jak ustalił organ odwoławczy zarządcą nieruchomości, na której usytuowany został budynek, jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. W budynku tym wyodrębniona została odrębna własność kilkunastu lokali, skarżący nie dysponuje odrębną własnością lokalu nr [...] w którym zamieszkuje, przysługuje mu natomiast spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że skoro właściciele lokali nie podjęli uchwały, iż w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), to w takim wypadku [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] jest zarządcą tej nieruchomości. W konsekwencji w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do tej nieruchomości, a zatem również budynku będącego częścią składową nieruchomości, przymiot strony przysługuje Spółdzielni, którą reprezentuje w postępowaniu jej organ wykonawczy, tj. Zarząd Spółdzielni. Przyjęcie takiego poglądu nie oznacza, że w każdej sytuacji stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane może być – oprócz inwestora – tylko spółdzielnia mieszkaniowa. Zasadniczo bowiem działania zarządcy odnoszą się do części wspólnych nieruchomości. W przypadku, gdy w budynku spółdzielczym roboty budowlane wykonane zostaną w takim fragmencie budynku, że obejmują konkretny lokal, względnie wykonane zostały w taki sposób, że oddziaływać mogą bezpośrednio na sposób korzystania z konkretnego lokalu, to w takiej sytuacji - zdaniem Sądu - właściciel lokalu może mieć własny, indywidualny interes prawny podlegający ochronie na podstawie przepisów prawa cywilnego, co uzasadnia legitymację tej osoby do udziału w postępowaniu na prawach strony. Skoro spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest ograniczonym prawem rzeczowym, do ochrony którego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności ( art. 244 § 1 i art. 250 Kodeksu cywilnego ) także osoba, której przysługuje własnościowe prawo do lokalu może mieć interes prawny usprawiedliwiający żądanie dopuszczenia do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony tyle tylko, że w razie wykazania tego interesu. W niniejszej sprawie roboty budowlane w budynku spółdzielczym polegały na wybiciu w ścianie zewnętrznej lokalu na parterze budynku otworu drzwiowego, następnie wykonaniu podestu i schodów z poręczami prowadzącymi na zewnątrz budynku. Roboty te niewątpliwie wykonane zostały zarówno w lokalu ( nr [...] ) stanowiącym odrębną własność inwestora W. Z., jak i w części wspólnej nieruchomości, także budynku. Roboty te nie obejmowały jednak swoim zakresem sąsiedniego lokalu, do którego tytuł posiada skarżący, stwierdzają to zapisy w protokole oględzin oraz wykonane dwa zdjęcia. Nie można podzielić argumentacji skarżącego, że wskutek robót budowlanych doszło do naruszenia jego usprawiedliwionych interesów, chronionych przepisem art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do podnoszonej kwestii niebezpieczeństwa polegającego na możliwości przedostania się przez osoby trzecie do jego lokalu mieszkalnego korzystając z odległego tylko o 80 cm podestu należy stwierdzić, że lokal skarżącego położony jest na parterze budynku, stąd potencjalne niebezpieczeństwo występowało również poprzednio. Z kolei sam fakt wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami w żaden sposób nie ogranicza sposobu wykonywania przysługującego skarżącemu własnościowego prawa do lokalu. Natomiast argument, iż w dotychczasowym postępowaniu brał udział w charakterze strony, a organy utwierdzały go w przekonaniu, że posiada interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu nie może podważyć trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać przyjdzie, że obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadać, czy odwołanie wniosła strona i to bez względu na to, czy organ pierwszej instancji nadał wnoszącemu odwołanie taki przymiot. Poza tym sam fakt doręczenia pism, zawiadomienia o czynnościach procesowych, wreszcie doręczenie decyzji nie kreuje interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że przymiot strony w prowadzonym postępowaniu oprócz inwestora posiada Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w C., co tym samym oznacza, że zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze odpowiada prawu. Skarżący nie wykazał bowiem istnienia własnego interesu prawnego do występowania w postępowaniu w charakterze strony. W tej sytuacji skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 grudnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zwrócić jedynie należy uwagę organowi, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte nie tylko w przedmiocie oceny legalności wykonania schodów zewnętrznych, ale również w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal użytkowy. Tymczasem organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] r. rozstrzygnął wyłącznie w odniesieniu do robót budowlanych związanych z realizacją schodów. To zagadnienie winno stanowić przedmiot zainteresowania organu nadzoru budowlanego, chyba że sprawa w tym przedmiocie została załatwiona w odrębnym postępowaniu.