II SA/Gl 1308/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi R. R. (R.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 10 września 2025 r. nr SKO.I/427/150/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wyrażeniu zgody na wykreślenie hipoteki przymusowej z tytułu opłaty adiacenckiej oddala skargę. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2025 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącego R. R. odmówił wydania zaświadczenia o wyrażeniu zgody na wykreślenie hipoteki przymusowej z księgi wieczystej [...] powstałej z tytułu opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia 10 września 2025 r. utrzymało w mocy wyżej wymienione postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia 4 sierpnia 2025 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z przepisów normujących instytucję zaświadczenia wynika, że jest to czynność materialno-techniczna, stanowiąca urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Podstawą do wydania zaświadczenia przez dany organ są wyłącznie prowadzone przez niego ewidencje, rejestry lub inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Organ wydaje, bądź odmawia wydania wnioskowanego zaświadczenia opierając się na danych zapisanych w dokumentacji, a wynikające z powyższych rejestrów informacje determinują możliwość wydania zaświadczenia o określonej treści. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośredniego stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych będących w posiadaniu organu. Organ podkreślił, że z uwagi na charakter prawny zaświadczenia, przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków, ani też dokonywanie ocen prawnych. Dodał, że szczególny jest również charakter samego postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, które charakteryzuje się uproszczeniem i odformalizowaniem. Organ działa bowiem jedynie w granicach zgodnego z prawem żądania wnioskodawcy, mając ograniczony zakres czynności dowodowych, które jest władny podjąć. W ramach postępowania wyjaśniającego organ bada jedynie, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź stanu prawnego, którego poświadczenia żąda wnioskodawca ( wyrok NSA z dnia 5.04.2017r. sygn. akt FSK 664/13). Organ podkreślił, że wydanie zaświadczenia nie może też w żaden sposób kształtować, czy determinować istnienia lub zakresu uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o jego wydanie. Nie powinno ono tym samym rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych. Organ odwoławczy podniósł, że w toku prowadzonego postępowania o wydanie zaświadczenia nie jest rolą organu wyrażenie ocen prawnych, w tym kwestionowanie konsekwencji ustanowienia hipoteki przymusowej, gdy ma on jedynie zaświadczyć, jakie informacje wynikają z posiadanej przez organ dokumentacji. Ponadto podkreślił, że na dzień złożenia wniosku przez skarżącego o wydanie zaświadczenia jak i na datę wydania postanowienia, w ewidencji widniały zaległości zabezpieczone hipoteką z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami, podatku od nieruchomości, podatku rolnego, a nie tylko z tytułu opłaty adiacenckiej, jak wnosi wnioskodawca. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta B. prawidłowo odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia. Organ działając w trybie zaświadczeniowym nie był upoważniony do oceny stanu przedawnienia zobowiązania. Także przyjęta przez ustawodawcę forma zaświadczenia, będącego potwierdzeniem faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wyklucza możliwość nadania zaświadczeniu formy oświadczenia woli w postaci "wyrażenia zgody" na wykreślenie hipoteki. Prezydent Miasta nie mógł wydać żądanego zaświadczenia z przyczyn formalnych, w postępowaniu tym nie mogła zostać przez organ zbadana kwestia materialna, jaką jest okoliczność ewentualnego przedawnienia zobowiązania z tytułu opłaty adiacenckiej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta B. oraz o nakazanie wydania zaświadczenia o wyrażeniu zgody na wykreślenie hipoteki przymusowej wpisanej w księdze wieczystej KW nr [...] i o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym wpisu sądowego. Podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez utrzymywanie wpisu hipoteki po przedawnieniu należności głównej, wbrew art. 77 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz zasadzie akcesoryjności hipoteki. Ponadto zarzucił sprzeczność rozstrzygnięcia z Konstytucją RP poprzez naruszenie art. 2 (zasada państwa prawa), art. 64 (ochrona własności) oraz art. 45 (prawo do sądu), a także zarzucił naruszenie prawa europejskiego - art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC, gwarantującego ochronę własności. Podniósł zarzut błędnego przyjęcia przez organy, że przedawnienie nie wpływa na hipotekę, podczas gdy Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 8 października 2013 r., sygn. SK 40/12) jednoznacznie stwierdził niekonstytucyjność takich regulacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ), zwanej dalej P.p.s.a. określa, jakie naruszenia prawa stanowią podstawę uwzględnienia skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia o wyrażeniu zgody na wykreślenie hipoteki przymusowej powstałej z tytułu opłaty adiacenckiej. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa oraz gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak więc zasadnie podniósł organ w zaskarżonym postanowieniu - zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, stanowiącą urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Podstawą do wydania zaświadczenia przez organ są wyłącznie prowadzone przez niego ewidencje, rejestry lub inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje stosunku prawnego. Potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Wskazać zatem należało, że wydanie zaświadczenia sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, a tym samym organ wydaje zaświadczenie, gdy nie istnieje potrzeba rozstrzygania jakichkolwiek kwestii spornych. Wobec tego, w niniejszej sprawie prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu organ stwierdził, że działając w trybie zaświadczeniowym nie jest upoważniony do oceny, czy zaistniało przedawnienie zobowiązania z tytułu opłaty adiacenckiej. Przede wszystkim zasadnie podniósł organ odwoławczy, że także przyjęta przez ustawodawcę forma zaświadczenia, będącego potwierdzeniem faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wyklucza możliwość nadania zaświadczeniu formy oświadczenia woli w postaci "wyrażenia zgody" na wykreślenie hipoteki. Dodać należało, że kwestie związane z wykreśleniem hipoteki uregulowane zostały w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 341). Jak wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie, wyrażenie przez wierzyciela zgody na wykreślenie hipoteki jest czynnością cywilnoprawną, a nie działaniem z zakresu administracji publicznej. Cywilnoprawny tryb wykreślenia wpisu hipoteki z księgi wieczystej wyklucza przyjęcie, że złożenie lub odmowa złożenia wniosku o wykreślenie hipoteki przez organ, wymaga od tego organu podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej czy też wydania innego aktu administracyjnego. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Łd 650/22). Sprawa obejmująca żądanie wyrażenia zgody na wykreślenie hipoteki należy do spraw cywilnych i w związku z tym nie może być rozpatrzona przez organ administracji na podstawie przepisów o charakterze administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 774/20). Zgodnie z ustawą z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1568), sprawy z zakresu hipoteki i ksiąg wieczystych należą do właściwości sądów powszechnych - sądów rejonowych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, organ prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia. W związku z tym, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. Powołane w uzasadnieniu, orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).