II SA/Gl 1309/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W wyniku wniesionej skargi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w . zawiadomił o przeprowadzeniu kontroli wybudowanego szamba, garażu i dobudowanego ganku do budynku mieszkalnego na działce nr 1 położonej w D. przy ulicy [...], a po ustaleniu stanu sprawy na podstawie przeprowadzonych oględzin i przesłuchania stron, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożył na J. S. – właścicielkę przedmiotowych budynków zlokalizowanych na wymienionej powyżej działce przy ulicy [...] w D. obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki nr 1, zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyznaczając 30 dniowy termin dla jego wykonania. W podstawie prawnej postanowienia przywołał art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn.Dz.U.z 2010 r. m Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a w uzasadnieniu wyjaśnił, iż wobec bezspornego stwierdzenia wybudowania konstrukcji przyległej do budynku gospodarczego – wiaty oraz wiatrołapu bez wymaganego zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem należało orzec jak na wstępie. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane nałożył na J. S. obowiązek rozbiórki dobudowanej do budynku gospodarczego wiaty zlokalizowanej na działce nr 1 przy ulicy [...] w D. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że na działce należącej do J. S. do istniejącego budynku gospodarczego dobudowano drewnianą konstrukcję wspartą na dwóch ścianach i jednym betonowym słupku, pokrytą wspólną połacią dachową wykonaną z blachy trapezowej. Do budynku dobudowany został także wiatrołap, złożony ze schodów, dwóch, płyty betonowej (spocznika wejściowego) oraz z daszku pokrytego blachą trapezową. Organ uznał, że na wybudowanie przedmiotowej wiaty wymagane jest zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy), natomiast dobudowany do budynku mieszkalnego uznać trzeba za zadaszenie, ponieważ brak jest ścian osłonowych. Nadto ustalił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta D. działka znajduje się w terenie oznaczonym symbolem R2-MN2, gdzie nie zabrania się budowy wiaty (rozdział 2 § 5). W związku z powyższym istnieje możliwość zalegalizowania wiaty na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Jednak zainteresowana, po zapoznaniu się z kosztami zalegalizowania wiaty oświadczyła do protokołu, iż rozbierze przedmiotową wiatę, uzasadniając to brakiem środków finansowych na opłatę legalizacyjną. Tym niemniej organ zobowiązał (postanowieniem) inwestorkę do przedłożenia wymaganych dokumentów, a wobec braku ich przedłożenia, zgodnie z art. 49 b ust. 3 orzekł jak w sentencji. W wyniku złożonego odwołania sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., który decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji nie podjął wszystkich niezbędnych czynności celem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności w sposób nie budzący wątpliwości nie ustalił kręgu stron niniejszego postępowania, czym naruszył art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prowadząc ponownie postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. przeprowadził postępowanie, wyjaśnił krąg stron postępowania, a następnie decyzją z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 49b ust. 1 w związku z art. 49 b ust. 3 ustawy Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na J. S.- właścicielkę przedmiotowych budynków zlokalizowanych przy ulicy [...] w D. obowiązek rozbiórki wiaty dobudowanej do budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 1. W uzasadnieniu powtórzył ustalenia poczynione już w trakcie poprzedniego postępowania, podkreślając, iż inwestorka przyznała, iż sporna wiata oraz wiatrołap wybudowane zostały w miesiącach sierpień i wrzesień [...] r., bez dokonania wymaganego zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Potwierdził także, że w myśl postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta D., przedmiotowa zabudowa w tym obszarze nie jest zabroniona, przy czym ustalił, że przedmiotem postępowania jest wiata, gdyż dobudowane do budynku mieszkalnego zostało zadaszenie, a nie wiatrołap, ponieważ brak jest ścian osłonowych. Uwzględniając możliwość zalegalizowania wiaty, pomimo oświadczenia zainteresowanej o braku środków finansowych na opłatę legalizacyjną, organ postanowieniem nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia w miejscowym Inspektoracie dokumentów wynikających z art.49b ust. 2 ustawy, w ustalonym 30- dniowym terminie. Wobec nie wywiązania się przez zobowiązaną z nałożonego obowiązku – nie przedstawiła ona wymaganych dokumentów, na podstawie art. 49b ust.3 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kwestionowaną decyzją orzekł rozbiórkę obiektu budowlanego. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia J. S. wniosła odwołanie. Zwróciła się od uchylenie tej decyzji. Oświadczyła, że dach połączony z budynkiem gospodarczym istniał od czasu zakupu nieruchomości w [...] r. Przy wykonywanym remoncie budynku mieszkalnego, wymieniła również "blachy siwe, które istniały na blachę taką samą ja pokryty dach budynku mieszkalnego i gospodarczego". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, iż podstawową kwestią, która powinna być ustalona w każdej procedurze naprawczej i która warunkuje ramy prawne ewentualnego postępowania legalizacyjnego jest zakwalifikowanie konkretnego przypadku samowoli do odpowiedniej normy prawnej. Z przewidzianych w prawie budowlanym trybów, w zaistniałym stanie faktycznym winna mieć zastosowanie procedura legalizacyjna wskazana w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował więc przepisy ustawy, wzywając na podstawie art. 49 ust. 2 o przedłożenie wymienionych, niezbędnych do legalizacji dokumentów. W przypadku niespełnienia art. 49 niespełnienia nałożonego obowiązku, organ na mocy art. 49 ust.3 zobowiązany jest do orzeczenia rozbiórki obiektu lub jego części W przedmiotowej sprawie pomimo wydania przez organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...] (powinno być [...]) z dnia [...] r. nakładającego na inwestorkę obowiązek przedstawienia określonych dokumentów J. S. nie uczyniła tego, oświadczając, iż nie będzie legalizowała przedmiotowej wiaty z uwagi na opłatę legalizacyjną, przewyższającą jej możliwości finansowe. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż legalizacja samowoli budowanej jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Stad też organ nie ma obowiązku prowadzenia postępowania zmierzającego wbrew woli strony do legalizacji samowoli budowlanej. Nie ma też prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej (złożenie dokumentów, uiszczenie opłaty). Inwestor nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie ma miejsca na uznanie administracyjne. Organy związane są prawem, a decyzja ma charakter decyzji związanej. O konieczności rozbiórki decydują bowiem konkretne przepisy prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego, Nie mogą też być brane pod uwagę w tym postępowaniu racje społeczne czy też celowościowe. Odnosząc się do wskazania w odwołaniu daty budowy wiaty w [...] r. – organ odwoławczy nie dał temu wiary, opierając się m.in. na oświadczeniach strony składanych w toku postępowania do protokołu, gdzie strona, iż wiata i wiatrołap wybudowane zostały na przełomie sierpnia i września [...] r. i nie budziło to wątpliwości w toku całego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. S. Zarzucając decyzji naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak udzielania skarżącej odpowiednich pouczeń oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego a także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skarżąca oświadczyła, iż nie będzie prowadziła postępowania legalizacyjnego, wniosła o uchylenie zaskrzonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wbrew ustaleniom organów nigdy nie oświadczyła, iż odmawia przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Oświadczenia skarżącej dotyczyły bardziej stwierdzenia- obawy, iż oplata legalizacyjna jest wysoka i skarżącej (emerytki) może nie być stać na jej uiszczenia. Nadto skarżąca nie została poinformowana o sposobie, terminie, opłacie i warunkach dokonania legalizacji. Nikt nie poinformował skarżącej o możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego i ewentualnego domagania się umorzenia należnych kosztów. Skarżąca wskazując na art. 7, i art.8 Kodeksu postępowania administracyjnego podniosła, iż organy nie załatwiły sprawy z uwzględnieniem jej interesu prawnego, dokonały niekorzystnej wykładni przepisów prawa oraz pomimo obowiązku wynikającego z art. 9 Kodeksu nie pouczyły jej i nie udzieliły stosownych informacji i wyjaśnień. W ocenie skarżącego organ na mocy przywołanego przepisu prawa winien poinformować ja stronę nie tylko o przepisach dotyczących postepowania ale także o przepisach prawa materialnego dotyczących rozpatrywanej sprawy, są zobowiązane do dbania o to, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa, a przede wszystkim nie mogą wykorzystywać nieznajomości prawa przez strony "dla rzekomych korzyści państwa". Zarzuciła, że pracownicy organu, wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi, nie wyjaśnili stronie całości okoliczności sprawy i nie wskazali na ryzyko wiążące się z jej działaniem lub zaniechaniem. W tym zakresie odwołała się do przywołanych orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż zarzuty przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, dodając, iż skarżąca przynajmniej dwukrotnie podczas postępowania przed organem pierwszej instancji wyraźnie oświadczyła, iż nie będzie legalizować dobudowanej wiaty, wskazując na przeszkodę w postaci wysokości opłaty legalizacyjnej. Dodatkowo podkreślił, że skarżąca zrezygnowała z prowadzenia postępowania naprawczego – nie wykonując obowiązków nałożonych postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 7, art. 8 czy art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ wskazał, że "obowiązek informowania stron nie może być utożsamiany z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowania jej aktywności. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz zawartą w niej argumentację. Dodała, że przedmiotowy obiekt nie jest wiatą. Wyjaśniła, że ściana w granicy działki pełni funkcję ogrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Wbrew twierdzeniom skargi orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób dokładny i wyczerpujący postępowanie, zgromadziły obszerny materiał dowodowy w świetle, którego ustaliły stan faktyczny. Bezspornym w sprawie pozostaje fakt wybudowania przez J. S., bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia, wiaty przyległej do budynku gospodarczego na działce nr 1 położonej przy ulicy [...] w D. Okoliczność ta została potwierdzona przez skarżąca, która w pierwszym protokole oględzin nieruchomości przyznała, że "wiatę i wiatrołap wybudowałam w miesiącach sierpniu i we wrześniu [...] r. Zamiar wybudowania wiaty i wiatrołapu nie zgłosiłam pisemnie do Urzędu Miejskiego w D.". Protokół z tej czynności skarżąca podpisała bez zastrzeżeń. Wobec faktu, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 budowa wiaty wymaga zgłoszenia, organ prawidłowo uznał, że nastąpiła samowola budowlana. Obowiązujące przepisy prawa budowlanego przewidują postępowanie prowadzące do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, a rzeczą organów nadzoru budowlanego jest zakwalifikowanie konkretnego przypadku samowoli do odpowiedniego trybu legalizacji. Zasadnie organy uznały, że w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał tryb wskazany w art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Jednocześnie organy uznały, iż wybudowana wiata nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia. Zgodnie z przywołanym przepisem art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów techniczno- budowlanych właściwy organ nakłada obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów, a mianowicie: dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust.2 i ust. 3, albo art. 30 ust.2 i ust. 4, projektu zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenia wójta burmistrz lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., mimo oświadczenia strony o braku zamiaru legalizowania kwestionowanej wiaty, postanowieniem nr [...] z dnia [...] nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Pomimo wyznaczenia terminu, strona skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Skutkować to musiało wydaniem przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, czyli orzeczeniem rozbiórki. Zasadnie bowiem organ wskazał, iż legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem strony, a strona wielokrotnie w trakcie postępowania deklarowała brak woli legalizacji samowolnie wzniesionej wiaty i jej rozebranie. Z kolegi organ będąc związany dyspozycją przytoczonego przepisu nie mógł orzec w sposób odmienny. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżącą w skardze, skład orzekający nie podziela jej twierdzeń, iż organy naruszyły w toku postępowania podstawowe zasady procedury administracyjnej wyrażonej w art. 7, art. 8 czy art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji, działając na skutek złożonej skargi z urzędu, przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w sposób jednoznaczny ustalił stan faktyczny sprawy, wskazując stronie możliwości dalszego postępowania legalizacyjnego. Z uwzględnieniem interesu strony skarżącej, pomimo jej oświadczenia o braku woli legalizowania wiaty (protokół przesłuchania z dnia [...] r. – k. 14) czy wniosku o przedłużenie terminu rozbiórki wiaty (protokół kontroli z dnia [...] r. – k.20), organ wystosował do skarżącej postanowienie nr [...], zmierzając do podjęcia procedury legalizacyjnej. Trudno zatem zarzucić organom by postępowały bez uwzględnienia jej słusznego interesu, nie informowały jej o okolicznościach i możliwościach rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie jednak organy podniosły, że postępowanie legalizacyjne jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony i to ona decyzje o bycie. Skład orzekający podziela w tym miejscu stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 1987 r. sygn. III SA 66/96, iż "użyty w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego zwrot ‘należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych’ nie może być utożsamiany w udzieleniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności o wyborze optymalnego sposobu postępowania"., czego jak się wydaje oczekiwała skarżąca. Skoro zatem skarżąca nie podjęła żadnych czynności w celu wykonania zobowiązania – tj. przedłożenia w organie wymaganych dokumentów, sama zdecydowała o rozbiórce samowolnie wzniesionej wiaty. Wbrew twierdzeniu skarżącej podniesionym na rozprawie przedmiotowa budowla jest wiatą, czyli lekką budowlą w postaci dachu wspartego np. na słupach. W tym konkretnym przypadku dach wsparty jest na dwóch ścianach i jednym słupku, przy czym jedna ze ścian to ściana budynku gospodarczego, a druga ściana jest ścianą w granicy, postawioną wzdłuż ogrodzenia, przy czym jak wynika ze zdjęcia nadesłanego przez skarżącą już po zakończeniu rozprawy, nie jest to jedno z przęseł betonowego ogrodzenia, ale pełna ściana, zdecydowanie różniąca się od pozostałego ogrodzenia. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż orzekające w sprawie organy wydając zaskarżone decyzje prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego, właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i nie naruszyły przepisów postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.