II SA/Gl 1310/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 2 września 2025 r. nr WINB-WOA.7722.137.2025.AJ w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 16 czerwca 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem nadanym dnia 3 października 2025 r. W. S. (dalej: Skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: ŚWINB, organ odwoławczy) z dnia 2 września 2025 r. znak WINB-WOA.7722.137.2025.AJ w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją nr [...] znak [...] z dnia 28 grudnia 2022 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) nakazał obecnie Skarżącej - rozbiórkę budynku inwentarsko-gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. , wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja została doręczona Stronie w dniu 19 stycznia 2023 r. (karta nr 16 akt administracyjnych). Podczas czynności kontrolnych w dniu 29 maja 2023 r. (protokół z czynności kontrolnych nr [...]) oraz z dnia 24 października 2024 r. (protokół z czynności kontrolnych nr [...]) PINB ustalił, że nałożony obowiązek nie został wykonany. Jak wynika z protokołów "nie stwierdzono oznak prowadzenia robót związanych z rozbiórką budynku" (karty nr 19 i 24 akt administracyjnych). Upomnieniem znak [...] z dnia 11 lutego 2025 r., PINB wezwał Skarżącą do dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB nr [...] z dnia 28 grudnia 2022 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania upomnienia oraz pouczył, że w przypadku braku wykonania obowiązku w zakreślonym terminie sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie doręczono 14 lutego 2025 r. (karta nr 25 akt administracyjnych). Jak wynika z uzasadnienia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 3 kwietnia 2025 r. PINB stwierdził, że rozbiórka obiektu nie została wykonana. Następnie sporządzono tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 10 kwietnia 2025 r., który został doręczony w dniu 15 kwietnia 2025 r. Natomiast w dniu 15 maja 2025 r. PINB przeprowadził kolejne czynności kontrolne, które wykazały niewykonanie obowiązku. Postanowieniem znak [...] z dnia 16 czerwca 2025 r., PINB działając w oparciu art. 119, art. 121 § 4 i 5, art. 122 ustawy z dnia 1 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 132 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.), nałożył na Skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 11.659,74 zł z powodu niewykonania nakazu rozbiórki określonego decyzją nr [...] z dnia 28 grudnia 2022 r., pouczając, że nieuiszczenie grzywny w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia spowoduje zastosowanie trybu egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jednocześnie PINB wezwał do wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym, w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia, pod rygorem wykonania zastępczego. Dodatkowo naliczył opłatę za wydanie postanowienia w wysokość 68 zł wzywając do jej niezwłocznego uiszczenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PINB wyjaśnił, że wydając postanowienie kierował się zasadą stosowania środków jak najmniej uciążliwych dla zobowiązanej, wskazał również sposób ustalenia wysokości grzywny na podstawie art. 121 § 4 u.p.e.a., tj. iloczyn powierzchni zabudowy budynku 8,14 m2 oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w I kwartale 2025 r. 7.162 zł/m2. Postanowienie zostało doręczone w dniu 17 czerwca 2025 r. W zażaleniu wniesionym w ustawowym terminie, Skarżąca podała, że nie posiada budynku inwentarsko-gospodarczego, nie jest rolnikiem, na działce znajduje się budynek mieszkalny w budowie oraz zagroda z domkiem drewnianym 2 m x 4 m. Wskazała, że plan miejscowy dla tego obszaru dopuszcza zabudowę zagrodową, dodatkowo obiekt został zgłoszony wraz z planem zlokalizowania na działce. Zaznaczyła, że w budynku inwentarsko-gospodarczym trzymane są zwierzęta gospodarskie, Skarżąca posiada 4 kozy w celach niehodowlanych. Obiekt posadowiony na działce nie służy produkcji rolnej, nie jest związany z gruntem, zatem nie może zostać uznany za budynek inwentarsko-gospodarczy. Zdaniem Skarżącej wydany nakaz rozbiórki jest błędem, jednocześnie pozbawia zwierząt schronienia. Po rozpoznaniu zażalenia, ŚWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia 2 września 2025 r. znak WINB-WOA.7722.137.2025.AJ, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał brzmienie przepisów mających zastosowanie w sprawie egzekucji administracyjnej w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego oraz wyjaśnił, że organ nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, skoro zobowiązany może uwolnić się od zapłacenia grzywny wykonując ciążący na nim obowiązek. Następnie organ odwoławczy stwierdził prawidłowe ustalenie wysokości grzywny, odnosząc się natomiast do zarzutów zażalenia zaznaczył, że okoliczność przebywania w budynku zwierząt nie wpływa na ocenę obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu, zapewnienie odpowiednich warunków bytowania zwierząt należy do obowiązków właściciela. Postanowienie zostało doręczone w dniu 5 września 2025 r. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca. W skardze ponownie podkreśliła, że obiekt, którego dotyczy nakaz rozbiórki nie jest budynkiem inwentarsko-gospodarczym służącym do produkcji rolnej. Podała, że obecnie na działce nie przebywają już kozy, prowadzona jest budowa domu jednorodzinnego. Uznanie przez organ "szopki" za budynek inwentarsko-gospodarczy oceniła jako niezgodne z prawem oraz naruszające prawa obywatela. Na działce znajduje się bowiem budynek mieszkalny i zabudowa zagrodowa dopuszczalne przez zapisy planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W dniu 26 stycznia 2026 r. do akt wpłynęło pismo Skarżącej z dnia 22 stycznia 2026 r. do którego załączono m.in. postanowienie PINB z dnia 9 grudnia 2025 r. znak [...] o uznaniu zarzutów w sprawie administracyjnej, wobec wykonania obowiązku rozbiórki budynku inwentarsko-gospodarczego, potwierdzonego w toku czynności kontrolnych w dniu 28 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stało się postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygniecie organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Uchybienia stanowiące podstawę zastosowania kompetencji kasatoryjnych Sąd dostrzegł z urzędu, Stosownie bowiem do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności regulacja art. 119 tej ustawy. Stosownie do treści § 1 wskazanego przepisu, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z kolei zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. W ramach uwag wstępnych wymaga również odnotowania, iż w środkach odwoławczych na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo w tej materii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1441/10; z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2186/12; z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2185/13). Prawidłowość nałożonej grzywny nie może zatem być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności, o których stanowi art. 33 § 1 u.p.e.a. Tego rodzaju argumentacja jest wówczas bezskuteczna jako pozostająca poza granicami sprawy. Część uzasadnienia skargi sprowadza się do zakwestionowania obowiązku jako skierowanego do nieistniejącego budynku inwentarsko-gospodarskiego. Podobnie podnoszona okoliczność, iż decyzja o rozbiórce nie odpowiada zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako skierowana względem ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, nie mogła zostać uwzględniona. Wskazane okoliczności powinny zostać ocenione w toku postępowania o nakazie rozbiórki. Nie mogły być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym nałożenia grzywny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 122 u.p.e.a. i w rezultacie, jako pozostające poza zakresem kognicji Sądu w tej sprawie, nie mogły zostać rozważone. W postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny, a następnie sąd administracyjny, nie mogą bowiem badać merytorycznej poprawności decyzji nakładającej obowiązki objęte tytułem wykonawczym, a także badać możliwości jej wzruszenia w trybach nadzwyczajnych. Przechodząc dalej, należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 7 § 2 omawianej ustawy, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W niniejszej sprawie organy dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego, stosując grzywnę w celu przymuszenia, jednak do jej obliczenia przyjęły błędne dane do ustalenia wysokości nałożonej grzywny, w rezultacie prowadzące do wymierzenia grzywny w wysokości niezgodnej z regulacją ustawową. Mianowicie, w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a., wysokość grzywny w celu przymuszenia, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, w każdym przypadku nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wysokość grzywny jest ustalana na identycznych zasadach. Jest to niewątpliwe rygorystyczne rozwiązanie, ale wynika ono wprost z art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. i takim też zasadom podlega ustalenie grzywny celem przymuszenia zobowiązanego do rozbiórki budynku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1458/14). Na gruncie rozpoznawanej sprawy, w dacie wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji, tj. w dniu 16 czerwca 2025 r., znany był Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 26 maja 2025 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2025 r., zgodnie z którym, na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych, Dz. Urz. GUS z 2024 r. poz. 1774, ogłasza się, że cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2025 r. wyniosła 7.251 zł. Tymczasem, organ pierwszej instancji do ustalenia wysokości grzywny przyjął cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego "7.162 zł". Sposób obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia został zatem niewątpliwie przeprowadzony wbrew treści art. 121 § 5 u.p.e.a. Do ustalenia grzywny przyjęto bowiem kwotę, która nie wynikała z Komunikatu GUS za I kwartał 2025 roku. Uchybienie to nie zostało dostrzeżone również przez organ odwoławczy. Ponadto dostrzec należy, że na dzień rozstrzygania przez organ odwoławczy ogłoszona na podstawie Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 sierpnia 2025 r. cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2025 r. wynosiła 6.973 zł (Dz. Urz. GUS z 2025 r., poz. 37), była zatem niższa niż dla kwartału I 2025 r., w rezultacie też korzystniejsza dla strony zobowiązanej. Zwrócić należy również uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie poddawało się kontroli pod kątem realizacji przesłanek z art. 122 § 1 omawianej ustawy. W aktach administracyjnych przedłożonych do sprawy brak bowiem (pomimo wezwania, karta nr 34 akt sądowych), tytułu wykonawczego z dnia 10 kwietnia 2025 r. oraz potwierdzenia jego doręczenia. Podobnie, brak powołanych w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień, protokołów z czynności kontrolnych z dnia 3 kwietnia 2025 r. oraz z dnia 15 maja 2025 r., mających potwierdzać istotną w sprawie okoliczność, niewykonania nałożonego obowiązku rozbiórki obiektu w całości albo w części, jak też potwierdzać okoliczność czy w toku postępowania powierzchnia zabudowy budynku objętego postępowaniem nie uległa zmianie. Z akt administracyjnych sprawy powinno jasno wynikać, na jakiej podstawie ustalono powierzchnię zabudowy stanowiącą podstawę wymierzenia grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z naniesionym szkicem obiektu na działce nr [...] wymiary obiektu to: 3,7 m x 2,2 m (tj. 8,14 m2, karta nr 9 akt administracyjnych), natomiast z protokołu oględzin z dnia 23 marca 2022 r., wynika powierzchnia ok 11 m2 (karta nr 2 akt administracyjnych). Przeprowadzona analiza sądowoadministracyjna doprowadziła do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 121 § 5 i art. 119 u.p.e.a. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ obowiązany będzie uwzględnić wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 100,00 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się: uiszczony wpis sądowy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.