II SA/Gl 1313/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. C. (C.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 czerwca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1642/2023/12560 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia 17 maja 2023 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 10 maja 2023 r. A. C. (dalej: "skarżąca") zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem - J. C. (ur. [...] r. i niepełnosprawnym w stopniu znacznym od dnia [...].03.2023 r. do dnia 30.04.2024 r. - orzeczenie z dnia [...] r.). W dniu 15 maja 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w ramach którego ustalono, że skarżąca nie pracuje zawodowo ani nie podejmuje żadnych prac dorywczych, chociaż do dnia [...] kwietnia 2023 r. odbywała staż w [...]. Obecnie wraz z chorym na [...] mężem prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Mąż skarżącej wymaga stałej i długotrwałej opieki oraz pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, gdyż nie jest w stanie wykonywać podstawowych czynności dnia codziennego, wszelkiej pomocy udziela mu skarżąca, co czyni należycie i poświęca temu cały swój czas (pomoc przy wizytach lekarskich, dbanie o higienę osobistą, wymiana sprzętu medycznego koniecznego do funkcjonowania organizmu, przygotowywanie posiłków, podawanie lekarstw, dojazd na kontrolne wizyty lekarskie i na chemioterapię). Burmistrz Miasta K. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 17 maja 2023 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej: "ustawa" lub "u.ś.r."), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego prawa, wobec zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność męża istnieje od dnia [...] marca 2023 r., zatem powstała dopiero w 54 roku jego życia. Pismem z dnia 23 maja 2023 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Podała, że pomaga mężowi we wszystkich czynnościach dnia codziennego. W dniu [...] lutego 2023 r. podjęła staż, na który została skierowana przez Powiatowy Urząd Pracy, ale zrezygnowała z niego, z uwagi na względy zdrowotne, bowiem przychodząc z [...], przynosiła do domu choroby i zarażała nimi męża. Akcentowała, że nie pracuje zawodowo ani też nie podejmuje żadnych prac dorywczych, ponieważ cały swój czas poświęca na opiekę nad mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1642/2023/12560, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 maja 2023 r. W uzasadnieniu przedstawiło stan faktyczny sprawy i zacytowało przepisy u.ś.r. Odnosząc się do kwestii momentu powstania niepełnosprawności nie podzieliło stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi brak możliwości ustalenia momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Okoliczność ta nie może stanowić negatywnej przesłanki w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz na utrwalone stanowisko judykatury). Jednak istnieją inne okoliczności, które nie pozwalają przyznać skarżącej wnioskowanego świadczenia, tj. brak związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Nadto, zakres opieki jaki sprawuje skarżąca, w ocenie Kolegium jest znikomy (przygotowuje posiłki, sprząta, dba o higienę osobistą, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, podaje leki, wozi na chemioterapię) i nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżąca nie musi całodobowo wykonywać względem męża takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki, ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia, oraz nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać, np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Pismem z dnia 15 lipca 2023 r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję Kolegium, w której wyraziła niezadowolenie z treści podjętego rozstrzygnięcia. Podała, że już w trakcie choroby męża podjęła staż, z którego musiała zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki, bowiem wiązał się on z licznymi infekcjami po jej stronie, które stanowiły również zagrożenie dla męża. Nadto, faktycznie pomaga mężowi we wszystkich czynnościach dnia codziennego i cały swój czas poświęca na opiekę nad nim. W odpowiedzi na skargę z dnia 15 lipca 2023 r. Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z dniem 1 stycznia 2024 r. - na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429 z późn. zm., dalej: "u.ś.w.") znowelizowano u.ś.r., w tym m.in. jej art. 17 ust. 1. Obecnie przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza tego uregulowania prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ustawodawca w obecnym stanie prawnym przewidział, że o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby w nim wymienione z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18 roku życia. Tym samym wyraźnie zawężono krąg osób uprawnionych, gdyż wcześniej wiek osoby wymagającej opieki nie warunkował uprawnienia do tego świadczenia. Prawidłowe rozumienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest rekompensata za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 1038/21). Sprawowanie opieki nie oznacza, aby była ona sprawowana przez siedem dni w tygodniu i przez 24 godziny na dobę (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 482/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 840/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 989/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 951/21). Omawiane świadczenie przyznawane jest więc w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów (por. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021). Nie mniej jednak problematyka związku przyczynowego i ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym strona występuje o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 410/20). W rozpatrywanej sprawie, wyjaśniając przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji powołał się na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). W tym zakresie wskazać należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym uznano, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Tym samym rozważania Kolegium w tym zakresie ocenić należy za prawidłowe. Jednakże zdaniem Kolegium opieka sprawowana przez skarżącą oraz podejmowane w ramach tej opieki czynności mogą być realizowane również w warunkach jej zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W tym miejscu należy podkreślić, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest kwestionowany, jednak Kolegium wadliwie dokonało jego oceny. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13 wskazał, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym, rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia tego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom tę opiekę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania dwóch obszarów. Po pierwsze istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Po drugie, jaki jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą pozwalają na przyjęcie, że niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w celu sprawowania opieki nad mężem, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca nie tylko sprawuje całodobową opiekę nad chorym mężem, ale też zrezygnowała ze stażu w [...] by ją sprawować, w związku z tym nie jest w stanie podjąć nie tylko zatrudnienia, ale też innej pracy zarobkowej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wykonuje szereg czynności związanych z opieką nad mężem i istnieje czasowa korelacja pomiędzy uzyskaniem przez jej męża stosownego orzeczenia i rezygnacją przez nią ze stażu. W sprawie zachodzi zatem związek przyczynowo skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Doszło zatem do naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak również art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775), poprzez wadliwą ocenę zaistniałego stanu faktycznego oraz brak właściwej oceny przesłanek odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nie podejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem oraz zakresu tej opieki. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań z uwagi na treść art. 63 ust. 1 u.ś.w., bowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w dotychczasowym brzmieniu art. 17 u.ś.r., powstało w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, jednak nie dłużej niż do dnia 30.04.2024 r., co wynika z treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża skarżącej z dnia [...] r. Dodatkowo, treść art. 63 ust. 2 u.ś.w. wprost daje możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego także (...) "od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r." (...). Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).