II SA/Gl 1314/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego oddala skargę. Pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r. obecnie skarżący P. F. (właściciel nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] ), zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. zgłaszając samowolę budowlaną polegającą na wykonywaniu docieplenia ściany szczytowej sąsiedniego budynku przy ul. [...] . Wskazał, że roboty budowlane związane z dociepleniem tej ściany są wykonywane kosztem trwałego zajęcia jego nieruchomości na szerokości ok. 10 cm. Wniósł o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego docieplenia oraz doprowadzenie do stanu naprawy tynków zewnętrznych ściany szczytowej budynku przy ul. [...] zgodnie z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem. Na żądanie organu inwestor – Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] – [...] w G., złożyła kopię pisma z dnia [...] r. oraz zgłoszenia z dnia [...] r. dotyczące m.in. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na naprawie ściany w budynku przy ul. [...] . Złożyła także kopię decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. zawierającą m.in. pozwolenie na docieplenie i otynkowanie ściany bocznej budynku przy ul. [...] . W dniu [...] r. organ przeprowadził oględziny, podczas których potwierdzono wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu przedmiotowej ściany w sposób ingerujący w nieruchomość skarżącego. Postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni opinii technicznej dotyczącej przedmiotowych robót budowlanych. Inwestor przy piśmie z dnia [...] r. przedłożył żądaną opinię sporządzoną przez uprawnioną osobę. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący zapoznając się z gromadzonym materiałem dowodowym składał dalsze pisma, w których konsekwentnie podtrzymywał swoje stanowisko co do naruszenia jego prawa własności i konieczności likwidacji popełnionej przez inwestora samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] r. , Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G., nakazał inwestorowi doprowadzenie obiektu przy ul. [...] w G. do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanego docieplenia ściany szczytowej budynku. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ zrelacjonował przebieg postępowania. Stwierdził, że przedstawiona przez inwestora opinia nie zawiera inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, opinii o ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zaleceń co do możliwości ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Ponadto wykonanie docieplenia pozostaje w kolizji z postanowieniami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Prowadzone prace budowlane mogą być wykonywane legalnie jedynie w granicach działek i nie jest dopuszczalne przekroczenie tych granic. Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ratio legis zastosowanego w niniejszej sprawie art. 51 Prawa budowlanego leży w doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie prawa administracyjnego, nie zaś cywilnego. Jeśli dochodzi do naruszenia prawa własności lub innych praw rzeczowych, do ich ochrony służą normy prawa cywilnego, a nie budowlanego. Organ odniósł się też do przedłożonej w toku postępowania przez inwestora opinii wskazując, że to z jej treści wynika m.in., iż stan techniczny przedmiotowej ściany powodował liczne przecieki do mieszkań, przemarzanie, powstawanie pleśni i grzyba. Pozostawienie takiego stanu zagrażałoby życiu i zdrowiu mieszkańców, a także stanowiło zagrożenie konstrukcji budynku. Zrealizowane roboty przy remoncie tej ściany, w tym jej docieplenie, wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi normami i sztuką budowlaną. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego wg k.p.a., p.b. i k.c., które miało istotny wpływ na decyzję, a także dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto o nakazanie organowi odwoławczemu przeprowadzenia postępowania w celu wydania nowej decyzji nakazującej doprowadzenie spornego obiektu do stanu poprzedniego oraz o obciążenie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu skarżący sprecyzował, że zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 151, art. 222 § 2 i art. 225 Kodeksu cywilnego. Wskazał, że inwestor w sposób umyślny i podstępny dopuścił się naruszenia prawa własności skarżącego, a zaskarżona decyzja przyzwala na tego rodzaju naruszenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podtrzymał skargę oraz stwierdził, że stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uwzględnienie. Krytycznie ocenił sporządzoną w toku postępowania opinię techniczną oraz wskazał, że roboty zmierzające do naprawy spornej ściany mogły być zrealizowane wewnątrz budynku bez konieczności ingerencji w jego nieruchomość. Wskazał też na swoje uprawnienia wynikające z ochrony przysługującego mu prawa własności. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Dodatkowo wskazał, że organy pominęły przepisy regulujące kwestie docieplenia budynków, co doprowadziło do przyjęcia, że jedynie zewnętrzne docieplenie ściany było możliwe, podczas gdy zgodnie z tymi przepisami, a także sztuką budowlaną, możliwe było docieplenie ścian budynku od wewnątrz bez naruszania granicy własności. Obecna na rozprawie przedstawicielka inwestora, jako uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, przychyliła się do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że stan przedmiotowej ściany przed remontem pozwalał jedynie na jej docieplenie od zewnątrz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja wydana w sprawie legalności wykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy. ul. [...] i [...] w G. robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany szczytowej budynku przy ul. [...] . W sprawie pozostaje poza sporem, że ściana szczytowa, której docieplenia dotyczy postępowanie jest usytuowana w granicy z działką skarżącego. Poza sporem pozostaje również, że w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do ingerencji w nieruchomość skarżącego, albowiem docieplenie ściany styropianem spowodowało przekroczenie granicy działki o ok. 10 cm poza granice własności inwestora. Nie jest ponadto kwestionowane przez żadną ze stron ustalenie, że przedmiotowe roboty wykonywane były bez pozwolenia na budowę, ani też bez zgłoszenia zamiaru ich wykonywania. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika natomiast, że sporny budynek jest budynkiem, którego wysokość nie przekracza 12 m, a zatem wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wymagało zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. W warunkach tego rodzaju samowoli budowlanej koniecznym było wszczęcie przez organy nadzoru budowlanego procedury naprawczej, o której mowa w art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia opinii technicznej na temat wykonanych robót budowlanych. Opinia ta miała bowiem na celu ustalenie, czy zaistniał po stronie inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Jak wynika z treści sporządzonej opinii prace przy remoncie przedmiotowej ściany, w tym jej docieplenie, wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi normami i sztuką budowlaną. Wbrew zarzutom skarżącego brak jest przepisów prawa, które w zaistniałej sytuacji nakazywałyby wykonanie docieplenia ściany szczytowej od wewnątrz budynku. Oczywiście nie jest wykluczone, że sugerowany przez skarżącego sposób wykonania docieplenia od wewnątrz budynku był możliwy do realizacji i byłby również zgodny z przepisami prawa budowlanego i sztuką budowlaną. Nie jest jednak rolą organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego rozważanie alternatywnych rozwiązań, które mogły były być w sprawie zastosowane lecz ocena, czy te które w rzeczywistości zostały zastosowane odpowiadają prawu. Dopiero gdyby się okazało, że wykonane roboty budowlane są niezgodne z przepisami prawa, wówczas obowiązkiem organu byłoby nałożenie obowiązku lub sankcji z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Skoro zatem w niniejszej sprawie roboty budowlane, pomimo braku wymaganego zgłoszenia, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego i zgodnie ze sztuką budowlaną, to brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego, co powodowało bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, a w konsekwencji jego umorzenie. Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia granic własności przy wykonywaniu przedmiotowych robót budowlanych, to stwierdzić przyjdzie, że w kontrolowanym stanie faktycznym pozostawała ona poza zasięgiem kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dostrzeżenie i rozważenie tej kwestii w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie skutkuje bowiem konkluzją w postaci stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie z prawem. W szczególności wskazać w tym miejscu należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10. Zgodnie z jej treścią przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że "zakładając racjonalność ustawodawcy ustanawiającego normy prawne, które muszą odpowiadać założonym celom, mieścić się w systemie prawa, i to nie tylko danej gałęzi (ustawy - Prawo budowlane jako prawa publicznego, ale również innych gałęzi prawa, to jest prawa prywatnego), z uwzględnieniem nadrzędnej roli norm konstytucyjnych, jak również normy o odpowiednio dużej dozie jasności i zupełności, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmującego niniejszą uchwałę brak jest podstaw do uznania, że uregulowanie rozstrzygania we wskazanych stanach faktycznych bez powiązania z koniecznością wzywania, i to decyzją administracyjną, jak tego oczekuje Rzecznik Praw Obywatelskich, do złożenia oświadczenia o prawie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nosi cechy niekonstytucyjności. W systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, jest możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej". Tego rodzaju konstatacja prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie prawidłowo organ odwoławczy nie zajmował się kwestią tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której nastąpiła realizacja przedmiotowych robót budowlanych odsyłając skarżącego w tym zakresie na drogę postępowania cywilnego. Takie stanowisko znajduje też poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, na które słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (por. w szczególności wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2140/10) i które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Mając wszystko powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. Wskazać jeszcze przyjdzie, że treść powołanych w uzasadnieniu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl