II SA/Gl 1317/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, , Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2021r. sprawy ze skargi Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dofinansowania do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w formie zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych oddala skargę. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej u.s.g.) stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad udzielania osobom starszym dofinansowania do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w formie zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych, w całości, jako sprzecznego z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 i 2, art. 39, art. 41 pkt 1, art. 102 ust. 1 oraz art. 106 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm. – dalej u.p.s.), oraz z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.). W uzasadnieniu organ podał, że zarządzenie zostało doręczone w dniu 22 lipca 2020 r. Jako podstawę prawną zarządzenia podano art. 30 ust. 1 u.s.g. i art. 110 ust. 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 5 oraz art. 39 i art. 41 pkt 1 u.p.s. Organ nadzoru ocenił, że jest ono w całości sprzeczne z prawem, jako pozbawione podstawy prawnej. W załączniku do przedmiotowego zarządzenia Prezydent określił m. in. krąg podmiotowy osób, które będą mogły ubiegać się o zasiłki celowe przeznaczone na dofinansowanie do opłaty za gospodarowanie odpadami (ust. 3), warunki przyznawania świadczeń (ust. 4 pkt 1), wysokość świadczeń (ust. 4 pkt 2) oraz sposób ich wypłacania (ust. 4 pkt 3). Zgodnie z art. 110 ust. 3 u.p.s. ośrodek pomocy społecznej, wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kieruje się ustaleniami wójta (burmistrza, prezydenta miasta). To, że Prezydent Miasta posiada kompetencję do ustalenia kierunków i sposobu wykonywania zadań przez ośrodek pomocy społecznej, nie oznacza uprawnienia organu wykonawczego do władczego ingerowania w zasady przyznawania zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych. Zasady te określa ustawa i to jej przepisy stanowią podstawę do wydawania decyzji administracyjnych. Tymczasem ustalenie zakresu podmiotowego oraz sposobu i zakresu udzielania wsparcia, zawarte w załączniku do przedmiotowego zarządzenia, wykracza poza granice przewidziane dla ustaleń organu wykonawczego gminy i rozstrzyga o prawach i obowiązkach mieszkańców gminy, co w świetle obowiązujących przepisów prawa jest niedopuszczalne. W ust. 3 załącznika do zarządzenia Prezydent określił szczegółowe warunki kwalifikujące do uzyskania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego - określając w ten sposób krąg podmiotowy osób, które mogą ubiegać się o przyznanie tych świadczeń. Jednym z tych warunków jest "dysponowanie dochodem nieprzekraczającym 400% dochodu określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej". W ten sposób Prezydent podniósł czterokrotnie ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy. Tymczasem z art. 8 ust. 2 u.p.s. jednoznacznie wynika, że jedynie Rada Miasta – w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego – może podjąć decyzję o podwyższeniu tego kryterium. W przypadku specjalnych zasiłków celowych (art. 41) nie obowiązuje żadna sztywno ustalona górna granica przekroczenia kryterium dochodowego ustalonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, powyżej której zasiłek ten nie przysługuje. Ponadto Prezydent Miasta w ust. 4 pkt 1 załącznika do zarządzenia ustalił, że warunkiem udzielenia wsparcia finansowego jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku wraz z załącznikami oraz przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, mimo że warunki te wynikają z ustawy o pomocy społecznej – w szczególności z jej art. 102 ust. 1 oraz art. 106 ust. 3 i 4. Wreszcie, w ust. 4 pkt 2 i 3 załącznika Prezydent określił, że zasiłki celowe mają być przyznawane w wysokości 50 % obowiązującej w G. stawki za gospodarowanie odpadami, a wypłacane będą bezpośrednio na rachunek podmiotu, na rzecz którego osoba objęta pomocą obowiązana jest wnosić tę opłatę. W przekonaniu organu nadzoru Prezydent Miasta, w drodze zarządzenia, autorytatywnie przesądził o treści decyzji administracyjnych, mimo, że ich rozstrzygnięcie (i uzasadnienie) powinny zostać ustalone dopiero po przeprowadzeniu indywidualnego postępowania (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Prezydent Miasta G. pismem z dnia 15 września 2020 r. złożył skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: – art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kwestionowane zarządzenie zawiera wady skutkujące stwierdzeniem jego nieważności; – art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że pomoc ustalona przez organ zarządzeniem j.w. nie stanowi formy zasiłku celowego oraz że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania zarządzenia; – art. 41 pkt 1 u.p.s., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że pomoc ustalona przez organ zarządzeniem j.w. nie stanowi formy specjalnego zasiłku celowego oraz że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania zarządzenia; – art. 102 ust. 2 u.p.s., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy pomoc społeczna może być udzielana z urzędu, a więc organ ma kompetencję ustalenia zasad i kryteriów jej przyznawania z urzędu; – art. 106 ust. 4 u.p.s., poprzez niewłaściwą wykładnię i jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zarządzenie j.w. przewidywało konieczność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego; – art. 110 ust. 3 u.p.s., poprzez niezasadne uznanie, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania zarządzenia. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że zakwestionowane zarządzenie Prezydenta Miasta G. określa dokładnie zasady, jakimi ma się kierować organ w każdej indywidualnej, jednostkowej sytuacji, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego. Kwestionowane zarządzenie i jego załącznik zawierają wymagane elementy, które dają organowi pomocy społecznej możliwość weryfikacji sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy, zwłaszcza że nie wykluczają konieczności przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, o czym mowa w art. 106 ust. 4 u.p.s. Ponadto nie są one sprzeczne z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Zarządzenie j.w. stanowi wyłącznie doprecyzowanie zasad ustawowych. Analiza niniejszej sprawy nie pozwala na stwierdzenie, by kwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie zawierało istotne uchybienia skutkujące koniecznością stwierdzenia jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności nadzorczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie. Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanego zarządzenia. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Podobne zasady należałoby odnieść do zarządzeń. Dodatkowo, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). W świetle art. 110 ust. 3 u.p.s. Ośrodek pomocy społecznej oraz centrum usług społecznych, (...), wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kieruje się ustaleniami wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W doktrynie zasadnie zauważa się, że "Ustalenia wójta (...) przyjmują postać zarządzeń kierowanych do organów pomocy społecznej. Zarządzenia zawierające ustalenia, o których mowa w art. 110 ust. 2 i 3, nie są aktami prawa powszechnie obowiązującego. Ustalenia te stanowią instrumenty wewnętrznego kierownictwa. Z tej przyczyny zawarte w ich treści normy mogą być kierowane wyłącznie do jednostek struktury pomocy społecznej, nie zaś do podmiotów pozostających poza tymi strukturami. (...) Adresatem ustaleń wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może być wyłącznie gminna jednostka organizacyjna pomocy społecznej, czyli m. in. ośrodek pomocy społecznej." (P. Zaborniak, Komentarz do art. 110 u.p.s., LEX-el., teza 11). Celem przywołanej regulacji jest ujednolicenie zasad postępowania, aby uniknąć sytuacji nierównego traktowania osób, które znalazły się w identycznej lub podobnej sytuacji. Nie upoważnia ona jednak do wkraczania i tym bardziej modyfikowania materii uregulowanej ustawowo. Nie można jej również powtarzać w takim akcie, skoro to ustawa powinna być podstawą wydanej decyzji, a nie zarządzenie. Ma więc rację Wojewoda, że ustalenie zakresu podmiotowego oraz sposobu i zakresu udzielania wsparcia, zawarte w załączniku do przedmiotowego zarządzenia, wykracza poza granice przewidziane dla ustaleń organu wykonawczego gminy i rozstrzyga o prawach i obowiązkach mieszkańców gminy, co w świetle obowiązujących przepisów prawa jest niedopuszczalne. I tak, w punkcie 3 załącznika do ww. zarządzenia Prezydent określił szczegółowe warunki kwalifikujące do uzyskania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego - określając w ten sposób krąg podmiotowy osób, które mogą ubiegać się o przyznanie tych świadczeń. Jednym z tych warunków jest "dysponowanie dochodem nieprzekraczającym 400% dochodu określonego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej". W ten sposób Prezydent podniósł czterokrotnie ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ww. ustawy. Z treści art. 8 ust. 2 u.p.s. jednak wynika, że jedynie rada gminy w drodze uchwały może podjąć decyzję o podwyższeniu tego kryterium. Słusznie Wojewoda zauważa, że w przypadku specjalnych zasiłków celowych (art. 41 u.p.s.) nie obowiązuje żadna ustalona ustawowo górna granica przekroczenia kryterium dochodowego, powyżej której zasiłek ten nie przysługuje. Jedynym warunkiem przyznania pomocy w tej formie jest stwierdzenie wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, przesądzającego o celowości objęcia pomocą osoby, która nie mogłaby z niej skorzystać w normalnych okolicznościach, ze względu na osiąganie zbyt wysokiego dochodu. Ponadto Prezydent Miasta w pkt. 4.1 załącznika do zarządzenia ustalił, że warunkiem udzielenia wsparcia finansowego jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku wraz z załącznikami oraz przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Warunki te wynikają już z ustawy o pomocy społecznej (zob. np. art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 3 i 4 u.p.s.). W pkt. 4.2 i 4.3 załącznika do zarządzenia Prezydent określił natomiast, że zasiłki mają być przyznawane w wysokości 50 % obowiązującej w G. stawki za gospodarowanie odpadami, a wypłacane będą bezpośrednio na rachunek podmiotu, na rzecz którego osoba objęta pomocą obowiązana jest wnosić tę opłatę. Ma rację Wojewoda, że Prezydent Miasta, w drodze zarządzenia, autorytatywnie i bez podstawy prawnej przesądził o treści decyzji administracyjnych, wydawanych w ramach uznania administracyjnego, mimo że rozstrzygnięcia takie winny mieć miejsce dopiero po przeprowadzeniu indywidualnego postępowania, ustalającego sytuację faktyczną i prawną każdej ze stron oraz jej potrzeby. Zmodyfikował więc materię ustawową. Na marginesie dodać można, że kwestia pomocy i ulg uregulowana jest także w art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.), gdzie przewidziano możliwość udzielenia zwolnień w całości lub w części z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi osobom, które są uprawnione do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W tym zakresie uprawnienie do ich udzielenia przyznano radzie gminy, a nie prezydentowi miasta. Mając na uwadze powyższe i stwierdzając, że organ gminny dopuścił się istotnego naruszenia prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę, jako niezasadną, oddalił. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.