II SA/Gl 132/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w U. przy ul. [...] , stanowiącego własność H. P. i J. P. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...]r. do organu nadzoru budowlanego w C. wpłynął wniosek J.K. o sprawdzenie legalności budowy i użytkowania budynku zlokalizowanego na ww. działce. Przedmiotowe postępowanie obejmuje swoim zakresem również dobudowę dwóch werand (od strony północnej i wschodniej przedmiotowego budynku). W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny dwukondygnacyjny został zrealizowany w warunkach legalnych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]r., znak[...], wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C.. W dniu [...]r. inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu - decyzja [...]. Ponadto w dniu [...]r. inwestor uzyskał decyzję znak: [...] o pozwoleniu na dobudowę werandy do istniejącego budynku (zgodnie z ustaleniami poczynionymi w toku postępowania, weranda nie została nigdy zrealizowana). W sprawie poczyniono szereg czynności, również na skutek rozstrzygnięć organu odwoławczego oraz sądu administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalono, że inwestor – J. P., dopuścił się samowolnej rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Roboty budowlane polegające na nadbudowie i rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, zostały zrealizowane w okresie obowiązywania ustawy – Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej d.p.b.). Mając na uwadze okres realizacji robót, właściwym trybem legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej są przepisy tejże ustawy, o czym traktuje artykuł 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej p.b.). Natomiast w kwestii dotyczącej sprawdzenia zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi, zastosowanie mają przepisy obowiązujące na dzień wszczęcia postępowania (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Postępowanie dowodowe wykazało, że wykonana rozbudowa i nadbudowa budynku stoi w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi m. in. w zakresie odległości od granic działek sąsiednich oraz obiektów zlokalizowanych na działkach sąsiednich, co nie zapewnia m. in. bezpieczeństwa pożarowego w odniesieniu do sąsiedniej zabudowy. Przepisy ww. rozporządzenia umożliwiają jednak legalizację samowolnie rozbudowanego, czy też nadbudowanego obiektu w sposób inny, niż określony w przepisach techniczno-budowlanych, po spełnieniu przesłanek określonych w tej regulacji, m. in. w zakresie wykonania stosownych ekspertyz technicznych, co zostało wykonane. W dniu [...] r. przeprowadzono oględziny w terenie i stwierdzono, że weranda usytuowana od strony północnej budynku została rozebrana. Inwestorzy nie dokonali natomiast rozbiórki werandy od strony wschodniej. Na parterze oraz I piętrze stwierdzono po [...] pokoje gościnne przeznaczone pod wynajem, natomiast na poddaszu - pokoje prywatne służące jako mieszkanie dla właścicieli. Czynności sprawdzające wykazały dopuszczalność legalizacji dokonanej rozbudowy i nadbudowy w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy przedłożyli zaświadczenie Urzędu Miasta U. o zgodności zrealizowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w okresie zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.K. wskazując m. in., że organ pierwszej instancji nie zawiadomił go o terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania J. P.. Zdaniem Skarżącego przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa została wykonana bez pozwolenia na budowę, powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia oraz jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Przedmiotowy budynek nie spełnia normy zawartej w § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych. Ściana tego budynku od strony działki skarżącego posiada otwory okienne i jest oddalona od granicy jego działki o [...] cm. W przypadku legalizacji budynku Państwa P., niemożliwa będzie przebudowa budynku Skarżącego o jedną kondygnację plus poddasze użytkowe, dlatego koniecznym jest wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku w części nadbudowy i rozbudowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że umorzenie postępowania jest właściwe. Przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego została wykonana przed [...] rokiem. Ponieważ przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa jest wynikiem samowoli budowlanej sprzed 1995 roku, zbadania wymaga, czy zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 d.p.b. i czy możliwa jest legalizacja obiektu w trybie art. 40 powyższej ustawy. Przez "niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (art. 37 ust. 1 pkt 2 d.p.b.) należy rozumieć takie naruszenie wymogów prawa, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku z uwagi np. na lokalizację obiektu. Inwestor przedłożył organowi pierwszej instancji ekspertyzę techniczną zabezpieczenia przeciwpożarowego adaptacji poddasza na cele użytkowe w istniejącym budynku mieszkalnym przy ul. [...] w U., z której wynika, iż od strony wschodniej przedmiotowy budynek znajduje się w odległości około 4 m od sąsiedniego budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce o numerze ewidencyjnym [...], przy czym odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką numer [...]wynosi od [...] metra. Organ odwoławczy wyraził stanowisko, że sama niezgodność inwestycji z zapisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie uzasadnia odmowy legalizacji, w sytuacji gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno-budowlanych. Wymagania te zostały zrealizowane. Zatem nie ma podstaw, aby uniemożliwić legalizację obiektu, w przypadku, gdy niezgodność z przepisami sprowadza się jedynie do niezgodności w zakresie odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią. Zdaniem organu odwoławczego PINB w C. prawidłowo ocenił także zgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik J.K. zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 37 ust. 1 d.p.b. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b., poprzez brak wydania decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 1 d.p.b. w sytuacji, w której w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki z tego przepisu uzasadniające wydanie takiej decyzji. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy sankcjonuje ona postępowanie prowadzone w sposób sprzeczny z tymi przepisami, w szczególności poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co spowodowało, że wydana decyzja jest sprzeczna z obowiązującym prawem, a w szczególności ustalony stan faktyczny nie nadaje się do oceny stanu faktycznego pod kątem art. 37 ust. 1 pkt 2 d.p.b., - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiotowej sprawie nie jest bezprzedmiotowe, co wynika nawet z uzasadnienia decyzji [...]WINB (str. 7), - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie tej decyzji nie odpowiadało stawianym przez przepisy wymogom, - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z tym przepisem, a szczególności nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący odwołania skarżącego, nieodniesienie się do wszystkich stawianych zarzutów, brak dokonania wykładni prawa pod kątem argumentów skarżącego, a ponadto poprzez sprzeczność sentencji decyzji z treścią uzasadnienia polegającą na umorzeniu postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że stwierdzenie jego bezprzedmiotowości jest przedwczesne, co czyni stanowisko organu całkowicie niezrozumiałym dla skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. W uzasadnieniu podano m. in., że budynek państwa H. i J. P. nie spełnia normy zawartej w § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, którym powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ściana tego budynku od strony działki skarżącego posiada otwory okienne i jest oddalona od granicy jego działki o [...] cm. Zatwierdzonym i obwiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U. działki przy ul. [...] i ul. [...] zlokalizowane są w obszarze 5M, w którym dopuszcza się maksymalną wysokość zabudowy dwie kondygnacje plus poddasze użytkowe. Taki zapis w przypadku legalizacji budynku wykluczy przebudowę budynku skarżącego o jedną kondygnację plus poddasze użytkowe, w przypadku zalegalizowania budynku z otworami okiennymi przez sąsiada od strony działki skarżącego, w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki. W orzecznictwie wskazuje się, że użyte w art. 37 ust. 1 pkt 2 d.p.b. sformułowania "powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby" prowadzi do wniosku, że chodzi o sytuację, w której obiekt pogarsza warunki zdrowotne i użytkowe otoczenia nie tylko w chwili wybudowania, ale także może powodować je w przyszłości. Niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, o jakim mowa w tym przepisie, ma miejsce także wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej działki. Skarżący podnosił tę kwestię w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jednakże WINB nie rozpoznał go, niejako przemilczał ten wątek. Organ oparł swoje ustalenia na złożonych wyjaśnieniach J. P. i na wykonanym przez niego odręcznie rysunku, pomijając złożony przez uczestnika szkic polowy z [...] r., który różni się od wykonanego odręcznie rysunku. Organ przy tym nie wskazał dlaczego jednemu z tych dokumentów daje wiarę, a drugiemu nie. Ponadto ze zgromadzonego przed organem II instancji materiału dowodowego nie wynika, aby budynek odpowiadał przepisom przeciwpożarowym. Trzeba zwrócić uwagę na pismo z dnia [...]r. Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, wg którego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie prowadzono czynności kontrolno-rozpoznawczych. Organ I instancji w ogóle nie dokonywał analizy sprawy pod kątem art. 5 ust. 1 pkt 6 p.b. w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Dlatego rozpoznanie sprawy przez organ II instancji w oparciu o inne przepisy, niż uczynił to organ I instancji, godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ naruszył art. 105 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji, w której nie jest ono bezprzedmiotowe. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sam stwierdza, że umorzenie przedmiotowego postępowania jest przedwczesne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Organ I instancji pisze (s. 4 decyzji): "Czynności sprawdzające wykazały dopuszczalność legalizacji dokonanej rozbudowy i nadbudowy w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - działka nr [...], w części na której zlokalizowany jest obiekt, położona jest w strefie zabudowy mieszkaniowej niższej intensywności oznaczonej symbolem 5M (Uchwała Rady Miasta U. Nr [...]z dnia [...]r.)". Przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 d.p.b. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy przy tym okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 1978/10). Tymczasem z przekroju budynku sporządzonego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych J.K., podpisanego również przez J. P., wynikałoby, że kąt nachylenia dachu wynosi [...] stopni, a z kolei plan miejscowy przywołany przez organy (nr [...],) w art. 6 ust. 1 wymaga zachowania innego kąta ([...]). Kwestii tej organy w ogóle nie analizują, poprzestając na zaświadczeniu o zgodności inwestycji w planem miejscowym, które – czego nie można wykluczyć – zawierałoby w tej sytuacji błędne ustalenia. Zaświadczenie takie jest dowodem ocenianym, jak każdy inny dowód, czego organ nie uczynił naruszając art. 76 §3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Z uwagi na stwierdzoną rozbudowę obiektu i wątpliwość co do treści ww. zaświadczenia należałoby w tej sytuacji również zbadać kwestię zachowania wymaganych przez plan miejscowy parametrów dotyczących maksymalnej powierzchni zabudowy działki. Analiza map zawierających plan sytuacyjny i w tym przypadku nasuwa wątpliwości, które wymagają dokładnego zbadania. Także i pozostałe wymagania planu winny być ponownie zweryfikowane pod kątem ich spełnienia. Faktem jest natomiast, że wg orzecznictwa dotyczącego przepisów d.p.b. samo naruszenie warunków technicznych nie oznacza bezwarunkowej konieczności rozbiórki. Przesłanka dotycząca powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia może stanowić podstawę do rozbiórki obiektu jedynie w przypadku, gdy ww. stan niebezpieczeństwa bądź niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych nie jest możliwe do usunięcia poprzez wykonanie określonych robót budowlanych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2016 r., sygn. VII SA/Wa 1799/15). Jednocześnie zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 roku, sygn. akt II OSK 1518/10, kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Pozostaje zatem aktualne pytanie, czy doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów techniczno – budowlanych, ewentualnie czy kwestia ta została w sposób należyty zbadana? Wskazać należy, że skoro duża część pokoi przeznaczona jest pod wynajem, stąd już z tego faktu wynika przeznaczenie obiektu dla większej liczby osób, niż stali mieszkańcy. To z kolei musi prowadzić do oceny przystosowania technicznego obiektu dla odpowiednio większej liczby osób z tego obiektu korzystających, w tym przede wszystkim w zakresie wymagań dotyczących instalacji kanalizacyjnej (przepustowość), elektrycznej (wytrzymałość na obciążenia elektryczne), itd. Instalacje takie winny umożliwiać prawidłowe i bezpieczne korzystanie z nich (zob. np. §122 ust. 1 i 2, §180 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Również i te kwestie nie zostały zbadane, choć odwołanie wskazywało na braki dotyczące analizy spełnienia norm technicznych (oraz w zakresie zgodności inwestycji z przepisami miejscowymi, o czym już była mowa). Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, nie dość dokładnie rozpoznając odwołanie, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu (art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 107 §3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). W tej sytuacji dalsze zarzuty dotyczące ograniczenia praw procesowych skarżącego w toku postępowania administracyjnego miały znaczenie wtórne, a uprawnienia swe będzie mógł on realizować w ponownie prowadzonym postępowaniu. WINB również sprostował omyłkę dotyczącą stwierdzenia o przedwczesności umorzenia postępowania. Wszystkie uchybienia wskazanym wyżej przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu, w tym miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego. Należy również ocenić wszechstronnie zgodność inwestycji z przepisami techniczno – budowlanymi, mając na uwadze sposób wykorzystania obiektu. Dokonane ustalenia winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a w razie wniesienia odwołania WINB winien szczegółowo rozpoznać zawarte tam zarzuty. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi [...] zł) i koszty zastępstwa procesowego ([...] zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.