II SA/Gl 132/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant asystent sędziego Klaudia Borowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...] 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 1210 (tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją Prezydenta Miasta C. (dalej jako Prezydent) nr [...] z dnia [...]r., znak: [...], zmienioną następnie w postępowaniu odwoławczym decyzją Wojewody Śląskiego (dalej jako Wojewoda) z dnia [...] r. nr [...] zezwolono w trybie specustawy drogowej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa przedłużenia ulicy [...] wraz z odwodnieniem i oświetleniem – etap 1 od ulicy [...] do skrzyżowania z projektowaną ulicą [...] w C. " obejmującej m.in. działkę nr 1 o pow. [...] m², stanowiącą własność G. K. (dalej jako skarżący). Decyzji Prezydenta został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z powyższą decyzją Prezydent zawiadomieniem z dnia 19 stycznia 2017 r., wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za m.in. działkę nr 1 , której własność przeszła na mocy tej decyzji na rzecz Miasta C. . W toku tego postępowania został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego M. N. operat szacunkowy z dnia 11 lipca 2017 r., określający wartość rynkową prawa własności powyższej nieruchomości. Po rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, art. 4f i art. 5, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako specustawa drogowa lub z.r.i d.) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 1-2, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej jako u.g.n.) i art. 104 Kpa ustalił należne skarżącemu odszkodowanie za objętą postępowaniem nieruchomość w kwocie 40.302 zł i zobowiązał do jego wypłacenia Miasto C. w terminie 14 dni od dnia uzyskania przez tą decyzję przymiotu ostateczności. W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść przepisów specustawy drogowej, u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem) regulujących zasady ustalania i wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Na dzień wydania decyzji drogowej oraz wyceny objęta nią działka była przeznaczona zgodnie z planem miejscowym pod tereny komunikacji drogowej (drogi zbiorcze – symbol 38 KDZ). Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia jej wartość rzeczoznawca ustalił według cen nieruchomości drogowych biorąc do porównań transakcje w promieniu 50 km od C., przy zastosowaniu podejścia porównawczego z metodą korygowania ceny średniej współczynnikami korygującymi. Zdaniem Prezydenta, stanowiący podstawę wyceny operat z 11 lipca 2017 r. został opracowany zgodnie z przepisami i może stanowić dowód w sprawie. Brak podstaw do podwyższenia odszkodowania o 5% zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z.r.i d., gdyż nie doszło do wydania nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zaznaczył, że Prezydent cztery i pół razy zaniżył wartość nieruchomości oraz wydał decyzję z naruszeniem art. 12 ust. 4a, 4f, 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie odwołującego pozostawienie w/w decyzji w obrocie prawnym skutkować będzie popełnieniem przestępstw: zajęcia własności bez wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości bez wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i sfałszowaniu ksiąg wieczystych, bez wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wniósł o uchylenie decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia do właściwego organu władzy publicznej, albo wydanie decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustaleniu z tego tytułu słusznego odszkodowania w kwocie 181 440,00 zł przez Wojewodę Śląskiego lub inny właściwy organ władzy publicznej wskazany przez ten organ. Wojewoda Śląski odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia ocenił operat szacunkowy stanowiący podstawę przyjęcia wartości przejętej na rzecz Gminy C. własności objętej postępowaniem działki nr 1, którego aktualność na dzień 24 września 2018 r. została potwierdzona w tym dniu przez jego autora wymaganą klauzulą. Również Wojewoda operat ten uznał za opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. W konsekwencji uznał, że brak jest podstaw do jego podważenia jako dowodu z opinii biegłego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Nadto stwierdził, że wbrew stanowisku odwołującego się, decyzja Prezydenta z dnia [...] r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła jednocześnie w odniesieniu do wycenionej działki, decyzję wywłaszczeniową, dającą podstawę do ujawnienia własności przedmiotowej działki na rzecz Gminy C. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto wniósł o nakazanie wydania decyzji wywłaszczeniowej z orzeczeniem o słusznym odszkodowaniu za wywłaszczoną działkę i za bezumowne z niej korzystanie. Powołując się na jego autorskie liczne wzory matematyczne wywodził bezprawność i karalność działania organów w przedmiotowej sprawie, jak i sądu powszechnego, który w księdze wieczystej ujawnił odnośnie jego nieruchomości innego właściciela. Jego zdaniem, przy określeniu wartości jego działki nie uwzględniono obowiązującej zasady ustalania wartości według cen rynkowych, a te odnośnie działek sąsiednich kształtują się co najmniej po 300 zł za m². Bezpodstawnie do wyceny jego działki zostały zaś przyjęte ceny nieruchomości w znacznie oddalonych miejscowościach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 7 sierpnia 2019 r. skarżący podtrzymał stanowisko, co do jego zdaniem, kilkakrotnego zaniżenia wartości objętej postępowaniem działki. W tym względzie powołał się też na wyższą wycenę przejętej również pod inwestycję drogową innej części tej samej jego nieruchomości, w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed tutejszym Sądem. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, a to wobec niedostatecznego rozważenia i wyjaśnienia przez organy obu instancji prawidłowości ustalenia odszkodowania w przyjętym za dowód operacie szacunkowym z dnia 11 lipca 2017 r. które to uchybienie stanowiące naruszenie art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa Sąd wziął pod rozwagę głównie z urzędu w zw. z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1308 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a)., gdyż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestię ustalania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości, których własność przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy z.r.i d., z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, reguluje § 36 rozporządzenia. Ponieważ objęta postępowaniem nieruchomość w chwili jej przejęcia pod inwestycję drogową była przeznaczona, zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego Miasta C. z dnia [...] r. (uchwała Rady Miasta C. nr [...]), pod komunikację zbiorową – drogi zbiorcze (symbol planu [...]), to zgodnie z ust. 4 tego przepisu jej wartość ustala się w miarę możliwości w pierwszej kolejności przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z wykorzystaniem tej zasady został też opracowany stanowiący podstawę wyceny operat szacunkowy z dnia 11 lipca 2017 r. W świetle treści ust. 2 w zw. z ust. 4 tego przepisu wartość rynkową nieruchomości ustala się w pierwszej kolejności przy uwzględnieniu cen transakcyjnych na rynku lokalnym, przez który w świetle orzecznictwa rozumie się obszar danej gminy i powiatu, a dopiero wobec braku na tym rynku nadających się do porównania transakcji uwzględnia się transakcje z rynku regionalnego. Zasadą jest zatem branie pod uwagę transakcji nieruchomościami położonymi jak najbliżej do wycenianej nieruchomości, a to w sytuacji gdy położenie jest jedną z cech charakteryzujących nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z nieruchomością położoną na terenie stanowiącego powiat dużego miasta, w otoczeniu innych bardzo dużych miast aglomeracji. Nie wymaga dowodu, że co do zasady wartość rynkowa nieruchomości w takich miastach, w tym nieruchomości drogowych dla obsługi powstającej w sąsiedztwie nowej zabudowy rezydencjalnej (vide: zdjęcia dołączone do operatu), jest wyższa niż nieruchomości w małych, czy też mniejszych miejscowościach, zwłaszcza położonych poza aglomeracją górnośląską, w znacznej odległości od dużych miast. Z urzędu chociażby Sądowi wiadomo (w związku z rozpoznawaną sprawą o sygn. akt II SA/Gl 195/19), że w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę tą samą metodą, wartość nieruchomości drogowej położonej w T. została wyceniona na kwotę ponad 90 zł za m². W konsekwencji dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca powinien zgodnie z powyższymi przepisami wziąć do porównań transakcje z terenu C. , lub też w przypadku ich niewystarczającej ilości z terenu dużych miast sąsiednich, takich jak K., Z., G., R., jako niewątpliwie bardziej adekwatne do ustalenia rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości wycenianej. W świetle chociażby doświadczenia życiowego trudno przy tym przyjąć, aby na tak dużym obszarze tych dużych miast nie występowały transakcje takimi nieruchomościami. Nie stwierdził też tego sporządzający operat rzeczoznawca. W tym względzie podał jedynie, że "na obszarze miasta C. nie zaobserwowano transakcji w zakresie nieruchomości podobnych" (karta 13 operatu). W konsekwencji, wobec niewykazania przez autora operatu, że na rynku sąsiednich dużych miast nie wystąpiła wystarczająca do porównania liczba transakcji nieruchomościami drogowymi, brak jest podstaw do przyjęcia, że operat ten został sporządzony zgodnie z w/w przepisami, co uszło uwadze organów obu instancji. Wśród przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania 14 transakcji tylko dwie obejmowały nieruchomości w sąsiednich dużych w/w miastach. W wielu przypadkach (S., B., M., R.) transakcje dotyczyły małych miejscowości, w tym położonych na obszarach województwa (S., R.), co budzi uzasadnione wątpliwości co do podobieństwa, gdy chodzi o ich położenie, gdy nie zostało jednocześnie nawet uprawdopodobnione, że wystarczająca liczba transakcji nieruchomościami drogowymi nie miała miejsca na terenie dużych miast sąsiednich. Jakkolwiek ocena operatu jako opinii biegłego przez organy i Sąd jest ograniczona, czy też wręcz wyłączona w odniesieniu do stwierdzeń i wniosków wynikających z wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, to nie wyłącza to jednak oceny, gdy chodzi o zasady logicznego rozumowania oraz zasadności i racjonalności przyjętych kryteriów wyceny. W tym względzie zdaniem Sądu, wymagała wyjaśnienia ogromna rozbieżność powierzchni poszczególnych działek uznanych za podobne, gdy jednocześnie nie została ona uwzględniona przy zastosowaniu czynników korygujących. Zastanawiające i wymagające uzasadnienia jest też uwzględnienie przez rzeczoznawcę cechy rynkowej w postaci "jakości drogi", w sytuacji przeznaczenia wycenianej działki i nieruchomości podobnych pod drogę. Biegły nie wyjaśnił, jak na cenę takiej działki miałaby wpływać jakość drogi, która dopiero ma być (ale też w najbliższej perspektywie nie musi) wybudowana. Wskazane nieprawidłowości organy orzekające powinny uwzględnić przy ocenie operatu, czego z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem w/w przepisów nie uczyniły. Skutkuje to uchyleniem ich decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zleci Prezydent Miasta C. sporządzenie nowego operatu szacunkowego, przy opracowaniu którego rzeczoznawca uwzględni powyższe uwagi Sądu. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skarżącego. Jak to trafnie wskazał Wojewoda, z powołaniem się na konkretne przepisy spec ustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzygnięcia administracyjne m.in. z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przejścia z mocy prawa własności nieruchomości oraz zatwierdzenia projektu budowlanego. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że prawnie nie doszło do wywłaszczenia jego działki, i że decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana bezpodstawnie przez nieuprawniony do tego organ. O kosztach postępowania sądowego obejmujących zwrot wpisu od skargi w kwocie 1210 zł orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. mr