II SA/Gl 1323/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu [...] r. E.S. i M. S. wystąpili do Starosty [...]z wnioskiem o pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, garażu wolnostojącego oraz zbiornika bezodpływowego na działce nr [...] w S., przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] na mocy art. 35 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia wniosku o stosowne dokumenty. Jednocześnie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie. Właściciel działki sąsiedniej wniósł zastrzeżenia dotyczące usytuowania zbiornika na nieczystości. Następnie, na wniosek inwestorów, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. postępowanie to zawiesił. Po podjęciu zawieszonego postępowania, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestorów m.in. obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego zgodnie z wytycznymi zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz nakazał przedłożyć warunki zjazdu z ul. [...] do działki przeznaczonej pod inwestycję. Wyznaczony termin na uzupełnienie wniosku upłynął jednak bezskutecznie, wobec tego decyzją z dnia[...] r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), odmówił inwestorom udzielenia pozwolenia na wskazaną na wstępie inwestycję. Organ podał, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni działki, nie został również udokumentowany dojazd do działki objętej inwestycją. Odwołanie od tej decyzji złożyli E.S. i M. S. wnosząc o jej uchylenie. Wyjaśnili, że działka nr [...] o powierzchni [...] m2 powstała w [...] r., w wyniku podziału dokonanego przez Sąd Rejonowy w B. (nabycie spadku), tj. przed wejściem w życie obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy zakupili tę działkę w lipcu [...] r. jako działkę budowlaną, usytuowaną w jednostce strukturalnej MZ – tereny zabudowy mieszkaniowej zorganizowanej. Działka ta posiada dojazd do ul. [...] przez działkę nr [...], w której inwestorzy mają 25- procentowy udział. Ulica [...] jest drogą zakładową, będącą własnością Skarbu Państwa i z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia droga zakładowa, należy ją traktować jako równoważną z drogą wewnętrzną. Wnoszący odwołanie wskazali także, że postępowanie w sprawie zgody na urządzenie zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...] nie zostało jeszcze zakończone. Wojewoda [...] odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]z dnia [...] r. nr [...].W uzasadnieniu wskazał, że działka nr [...] do dnia [...]. zgodnie z obowiązującym wówczas zapisem planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. (uchwała z dnia 29 kwietnia 1994 r. Nr XLIV/223/94, Dz. Urz. Woj. [...] Nr 5) znajdowała się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 168 R – teren upraw rolnych. W okresie od [...] r. do 29 [...] r., kiedy nie obowiązywał żaden plan miejscowy dla tego terenu, nie zostały ustalone warunki zabudowy dla działki nr [...]. Zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. (uchwala z dnia [...] r. Nr [...]) działka nr [...] jest usytuowana w jednostce A4.12 Mz – tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej zorganizowanej. Podstawowe przeznaczenie – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zorganizowana z przynależnym zagospodarowaniem terenu. W myśl § 10 ust. 2 pkt 1 lit. g tego planu "za działkę budowlaną przyjmuje się działkę zgodną z przepisami odrębnymi spełniającą jednocześnie wymogi minimalnych szerokości i powierzchni dla zabudowy bliźniaczej oraz wolnostojącej położonej poniżej warstwicy 650 m n.p.m. z dopuszczoną zabudową w granicy od strony sąsiada i strony drogi: od 16 m i od 800 m2". Działka nr [...] przeznaczona pod zabudowę ma powierzchnie [...] m2 i szerokość około [...] m i położona jest poniżej warstwicy [...] m n.p.m. Wobec tego w zakresie minimalnej powierzchni nie spełnia ona wymogów określonych w planie miejscowym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że działka nr [...] została wydzielona z działki rolnej i nigdy nie nabyła statusu działki budowlanej. Wskazał, że zgodnie z § 7 obowiązującego planu miejscowego "zdefiniowanie dla poszczególnych przeznaczeń minimalne powierzchnie działek budowlanych nie odnoszą się do działek budowlanych zabudowanych lub posiadających ostateczne decyzje pozwolenia na budowę w dniu wejścia w życie planu". Wojewoda [...] podał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane). Przenosząc tę regulację na grunt rozpatrywanej sprawy Wojewoda [...] zauważył, że organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia wniosku o określone dokumenty, lecz w wyznaczonym terminie nie wypełnili oni tego obowiązku. Według Wojewody [...] udzielenie pozwolenia na budowę nie było możliwe, gdyż działka nr [...] nie spełnia warunku w zakresie dotyczącym minimalnej powierzchni działki budowlanej, inwestorzy nie przedłożyli również warunków urządzenia zjazdu na tę działkę z ul. [...] . Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...]złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.S. i M. S. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 w zw. z art.9, art.77 § 1 i § 4, art.80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej zwanej k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W jej uzasadnieniu skarżący opisali stan faktyczny sprawy i wskazali na brak regulacji ustawowej określającej minimalną powierzchnię działki pod zabudowę. Zdaniem skarżących zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działki powstałe w wyniku podziału po wejście w życie tego planu muszą posiadać minimalną powierzchnię, aby mogły być zabudowane, nie dotyczy działki nr [...]. Nadto, ul. [...] jest drogą zakładową, a ten rodzaj dróg nie wymaga uzgodnień zjazdu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał na zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) definicję działki budowlanej. Ponadto, za niezasadny uznał zarzut naruszenia art.7, art.8 i art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. z uwagi na możliwość zapoznania się z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w urzędzie gminy. Wyjaśnił również, że w sytuacji w której działka nr [...] nie jest działką budowlaną zbyteczny był wymóg udokumentowania prawa dojazdu z drogi publicznej do tej działki oraz przedłożenia warunków zjazdu z ul. [...] , a także wypełnienia innych obowiązków nałożonych postanowieniem Starosty [...]z dnia [...] r. Organ odwoławczy podał, że art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane nie mógł mieć zastosowania w sprawie, gdyż inwestor nie miał możliwości zwiększenia powierzchni swojej działki. Jednak uchylenie powyższego postanowienia organu pierwszej instancji nie miałoby wpływu na treść wydanej w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem. Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w S. przy ul. [...] na pgr [...]. Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie w sprawie jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszym rzędzie stwierdzić trzeba, że uchwała o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości fakt, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są źródłem prawa na obszarze którego dotyczą. Z kolei obowiązek oceny zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem został nałożony na organ treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika, że gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno – budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W przypadku stwierdzenia przez organ naruszeń w tym zakresie, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Z przepisów tych wynika zatem obowiązek odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji ustalenia przez organ architektoniczno – budowlany niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, której to niezgodności inwestor w wyznaczonym przez ten organ terminie nie usunął. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy orzekające w rozpoznawanej sprawie w pełni zasadnie uznały, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. Bezsporne jest w sprawie, że działka strony skarżącej, na której planowana jest inwestycja – budowa budynku mieszkalnego, usytuowana jest w jednostce planu A4.12 Mz , dla której ustalenia szczegółowe planu przewidują w § 10 ust.2 pkt 1 lit. g, że za działkę budowlaną przyjmuje się działkę zgodną z przepisami odrębnymi, spełniającą jednocześnie wymogi minimalnych szerokości i powierzchni, dla zabudowy bliźniaczej oraz wolnostojącej położonej poniżej warstwicy [...] m n.p.m., z dopuszczalną zabudową w granicy od strony sąsiada i strony drogi: od [...] m i od [...] m2. Zgodnie z art.2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.) działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W ocenie Sądu, w świetle przytoczonych wyżej postanowień planu miejscowego obowiązującego dla terenu elementarnego A4.12 Mz, planowana budowa budynku mieszkalnego nie jest dopuszczalna, bowiem działka którą dysponują skarżący nie spełnia wymogu minimalnej powierzchni tj. [...] m2. Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest fakt, że przed wejściem w życie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu na którym znajduje się działka skarżących, nie obowiązywał przez pewien okres czasu żaden plan, a co za tym idzie istniała możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki skarżących i hipotetycznie jej zabudowy. Okoliczność taka miałaby znaczenie gdyby dla przedmiotowej działki zostało wydane pozwolenie na budowę przed wejściem w życie obecnego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z ogólnymi zasadami zagospodarowania terenu i standardów zabudowy określonymi w § 7 tekstu planu, obowiązujących dla wszystkich terenów w planie – "zdefiniowane dla poszczególnych przeznaczeń minimalne powierzchnie działek budowlanych nie odnoszą się do działek budowlanych zabudowanych lub posiadających ostateczne decyzje pozwolenia na budowę w dniu wejścia w życie planu." Nietrafny jest również zarzut, że minimalna powierzchnia działek budowlanych dotyczy tylko i wyłącznie działek powstałych w wyniku podziału po wejściu w życie aktualnego planu, bowiem jedynym wyłączeniem w zakresie minimalnego limitu powierzchni działek budowlanych jest powołany wyżej § 7 tekstu planu, który nie przewiduje ograniczeń w zależności od momentu w którym nastąpił podział działki. Trafne jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, że przedstawiony wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, jest niezgodny z zapisami planu miejscowego. Plan miejscowy jako akt normatywny powszechnie obowiązujący, zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony lub zmieniony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa. W przypadku ustalenia przez organ architektoniczno – budowlany niezgodności projektu budowlanego z treścią planu zagospodarowania, której to niezgodności inwestor w wyznaczonym terminie nie usunie, właściwy organ ma obowiązek na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż wniosek o pozwolenie na budowę był niezgodny z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym organy obu instancji były związane jako prawem miejscowym. Zasadne więc było wezwanie inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i uzupełnienie wniosku poprzez doprowadzenie go do zgodności z ustaleniami planu, z którego to obowiązku inwestor nie wywiązał się. W tych okolicznościach, zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, zasadnie odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodzić się należy również ze stanowiskiem, że w sytuacji gdy działka skarżących nie spełniała warunków działki budowlanej, zbyteczne było domaganie się udokumentowania prawa dojazdu z drogi publicznej do tej działki oraz przedłożenia warunków zjazdu z ul. [...] . Podkreślenia wymaga, że nie można interpretować postanowień ogólnych planu dla określonego terenu w oderwaniu jego postanowień szczególnych przewidzianych dla tego terenu. Dopiero analiza ustaleń szczególnych dokonana w kontekście ustaleń ogólnych stanowi pełny obraz koncepcji zagospodarowania określonej jednostki elementarnej objętej planem. W tym stanie sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.