II SA/Gl 1323/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Miasta Z. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] znak [...], 2. zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody Śląskiego kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia 17 października 2018r. A S.A wystąpiła do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych i LPG z infrastrukturą towarzyszącą (budynek z wiatą na sprzęt porządkowy, wiatami nad stanowiskami z dystrybutorami, zbiornikami na paliwo i instalacjami paliwowymi, 2 pylonów cenowych, stanowiska pneumatyki kół, miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, wewnętrznymi drogami manewrowymi, wewnętrznymi instalacjami wod-kan., kanalizacji deszczowej z osadnikiem, separatorem oraz zbiornikiem retencji, wewnętrznej instalacji elektrycznej niskoprądowej i odgromowej , wentylacji, klimatyzacji i c.o.) przy ul. [...] w R. , na nieruchomości o oznaczeniu geodezyjnym [...]. Pismem z dnia [...] r. Miejski Zarząd Dróg i Infrastruktury Informatycznej (MZDiII) w Z. poinformował organ prowadzący postępowanie, że wydanie pozwolenia jedynie w odniesieniu do stacji paliw, bez uwzględnienia podłączenia do istniejącego układu drogowego jest niedopuszczalne z uwagi na bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pełnomocnik inwestora pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. potwierdził, że wniosek dotyczy budowy jedynie stacji paliw. Układ komunikacyjny obejmujący zjazdy z drogi publicznej wraz z elementami przebudowy skrzyżowania jest przedmiotem odrębnego opracowania i będzie objęte innym pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia [...] r. decyzją nr [...] Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę zgodnie ze złożonym wnioskiem. Odwołanie od tej decyzji złożył MZDiII zarzucając organowi naruszenie: - art. 33 ust 1 oraz art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, - art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że ulica [...] w Z. funkcjonuje obecnie jako droga wewnętrzna, - art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli są spełnione wymogi określone w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Inwestor spełnił wszystkie prawem wymagane warunki. Przedłożył projekt budowlany wraz z wymaganymi uzgodnieniami oraz opiniami. Dysponuje również nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do nakazania inwestorowi wykonania jakichkolwiek dodatkowych uwarunkowań (rozszerzających, czy też ograniczających), w zakresie wnioskowanej inwestycji, skoro inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę jednoznacznie określił zakres inwestycji objętej ww. wnioskiem oraz wskazał pozostałe prace budowlane, które będą przedmiotem odrębnych opracowań (strony 73-75 projektu budowlanego). Przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje: budowę stacji paliw płynnych i LPG z ww. infrastrukturą towarzyszącą. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że zgodnie z art. 34 ustawy Prawo budowlane zakres i treść projektu budowlanego zostały dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, a także w projekcie budowlanym zawarto: projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany, informację o obszarze oddziaływania obiektu oraz stosowne uzgodnienia (strony 14-65 projektu budowlanego). Nieruchomość przeznaczona do zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). Budowa planowanych zjazdów nie została uzgodniona z zarządcą drogi, ponieważ wniosek o pozwolenie na budowę nie dotyczył takiej inwestycji, a ul. [...] nie jest drogą krajową ani wojewódzką jedynie drogą powiatową i dlatego lokalizacja inwestycji budowlanej przy takiej kategorii drogi nie podlega powyższej regulacji zawartej w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyło Miasto Z. (Miejski Zarząd Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z.) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Śląskiego oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciło organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, pominięcie istotnych informacji w sprawie dotyczących zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co narusza zasadę prawdy obiektywnej, a także ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego, logiki i prawidłowego rozumowania, - art. 106 k.p.a. poprzez zaniechanie współdziałania organów i nie uwzględnienie opinii wydanej przez zarządcę drogi powiatowej w zakresie konieczności przebudowy układu komunikacyjnego bezpośrednio przy terenie inwestycji budowlanej, - art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta jest dotknięta szeregiem naruszeń zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego, a co za tym idzie organ II instancji powinien uchylić tę decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, - art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie organu wymagania od inwestora uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu do drogi publicznej, uzgodnienia sposobu przebudowy skrzyżowania dróg, tj. uwzględnienia w projekcie układu komunikacyjnego i specyfiki przedsięwzięcia, co doprowadziło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o niepełny projekt, - art. 35 ust. 1 pkt 2,3, ust. 3-4 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1b) i pkt 2 p.b. poprzez wydanie decyzji pomimo istotnych braków we wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie analizy wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, - art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez pominięcie obowiązku uzyskania przez inwestora zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu na drogę publiczną. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 – dalej "p,b.") "pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego". Przepis powyższy wskazuje, iż regułą przy wydawaniu pozwolenia na budowę musi być to, że obejmuje ono całe zamierzenie. Wyjątki w tym zakresie są nieliczne. W dotyczącym sprawy zakresie "etapowanie" zamierzenia jest dopuszczalne jedynie w przypadku "obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem". Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładem można wskazać wyrok NSA z dnia 11 września 2018 r. (sygn. II OSK 2010/17 – wszystkie orzeczenia za CBOSA) gdzie skład orzekający stwierdził, że "art. 33 ust. 1 p.b. dotyczy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obejmującego całe zamierzenie budowlane i to nawet wówczas, gdy niektóre roboty budowlane objęte tym projektem mogłyby być wykonywane na podstawie zgłoszenia. Projekt budowlany zatwierdzano w drodze pozwolenia na budowę winien obejmować także i te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. Tzw. etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego". Ten sam Sąd w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r. (sygn. II OSK 694/1) uznał, iż "celem regulacji art. 33 ust. 1 p.b. jest uniemożliwienie organowi administracji zatwierdzenia projektu budowlanego i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, które po jego zrealizowaniu nie mogłoby stanowić samodzielnej całości nadającej się do użytkowania, jak i nieracjonalne dzielenie jednej inwestycji na etapy, czy też udzielanie pozwolenia na następny etap realizacji jednego obiektu". Warto mieć świadomość, że jeśli nawet inwestor posiada koncepcje dalszych etapów inwestycji, które nie zostały objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę nie oznacza, iż jest to jego zamierzenie budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 1 p.b. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2017 r. sygn II SA/Gd 438/17). Należy wreszcie uznać, że wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku, obejmującego jedynie część, nie mogącą prawidłowo funkcjonować samodzielnie, zamierzenia budowlanego stanowi naruszenie prawa materialnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2020 r. sygn. VII SA/Wa 2340/19). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy przypomnieć, iż zamierzeniem inwestora jest budowa stacji paliw – wraz z kompleksową infrastrukturą. Obejmuje ona również zapewnienie odpowiedniego dojazdu, przy uwzględnieniu specyfiki takiego obiektu. Inwestor zadecydował, iż wystąpi o pozwolenie na budowę jedynie części zamierzenia – obejmującej samą stację paliw. Skomunikowanie z istniejącymi drogami ma nastąpić w późniejszym terminie. Biorąc pod uwagę przywołane wyżej orzecznictwo, tak zrealizowane przedsięwzięcie (po ukończeniu jego pierwszego etapu) powinno być funkcjonalne, również w zakresie skomunikowania go z drogami publicznymi. Organy administracji w sprawie przyjęły, że etapowanie przedsięwzięcia przez inwestora jest prawem inwestora, które nie podlega żadnej weryfikacji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z takim stanowiskiem, w kontekście treści art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie sposób się zgodzić. Zrealizowana część przedsięwzięcia ma bowiem stanowić funkcjonalną całość, która może być eksploatowana zgodnie z prawem, w tym przepisami ruchu drogowego. Tu powinna przede wszystkim zostać skomunikowana z drogami publicznymi w sposób prawidłowy – i przede wszystkim bezpieczny. Jak wynika z pism przesyłanych w postępowaniu przez Miejski Zarząd Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. proste włączenie ruchu ze stacji paliw spowoduje zagrożenie ruchu drogowego. Sąd nie przesądza, czy taki stan może mieć miejsce. Ale organy administracji architektoniczno-budowlanej w ogóle do tej kwestii się nie odniosły. Co za tym idzie, nie odniosły się do kluczowego problemu w sprawie, czy tego typu przedsięwzięcie może być realizowane etapami. W tym zakresie należy uznać, że skarga jest uzasadniona. Rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi jest obecnie bezprzedmiotowe. Podniesiona tam argumentacja może mieć znaczenie po dokonaniu przez organy administracji ustaleń w przedmiocie funkcjonalności proponowanego etapowania – ergo – możliwości jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Konieczność uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji wynikała z potrzeby przeprowadzenia w szerokim zakresie postępowania dowodowego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.