II SA/Gl 1323/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku nr [...] Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką W. J. jej syn D. J. (strona) w dniu 24 czerwca 2020 roku złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie z wyroku Sądu Rejonowego w S. V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn., akt [...] z dnia [...] oraz orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w K. z dnia [...] roku nr [...] W. J. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W zakresie wskazań stwierdzono konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] roku.). Na mocy wyroku Sądu Okręgowego w K. XVIII Wydział Cywilny Rodzinny Sygn. akt [...] orzeczono separację małżeństwa W. J. z domu K. i Z. J., zawartego przez nich w dniu [...] w Urzędzie Stanu Cywilnego w B., akt małżeństwa oznaczony numerem [...]. Wyrok jest prawomocny z dniem 27 lipca 2017 roku. D. J., będący wnioskodawcą, na mocy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds, Orzekania o Niepełnosprawności w R. nr [...] z dnia [...] roku został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2022 roku. Nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 13 maja 2019 roku. Wnioskodawca jest zdolny do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej, nie podejmuje jednak zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest też zarejestrowany w PUP. Organ pierwszej instancji odmawiając stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznał, że zachodzi przeszkoda wynikająca z tego, że niepełnosprawność nie postała przed ukończeniem 18 roku życia (bądź 25 roku życia). Czego wymaga przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy utrzymując powyższą decyzje mocy wskazał na inną przeszkodę, a więc pozostawanie podopiecznej w separacji. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu swoje decyzji, w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jest wyznacznikiem standardów orzekania dla organów administracji wskazuje się, iż ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze względu na postanowienia art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Realizacja tego obowiązku moie przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki' lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Natomiast, w ocenie Kolegium, skutki separacji są takie jak skutki rozwodu, z pewnymi różnicami wynikającymi z k.r.o. Podstawowa różnica pomiędzy separacją a rozwodem sprowadza się do dalszego trwania stosunku małżeństwa w przypadku separacji, małżonek pozostający w separacji nie może zatem zawrzeć małżeństwa (art. 614§2 k.r.o.). Stosunek małżeństwa ulega jednak przekształceniu w następstwie ustania więzi duchowych, gospodarczych I fizycznych między małżonkami. Małżonków nie obowiązują przepisy zawarte w art. 23-30 k.r.o. Przepisy te zastąpione zostały przez regulację dotyczącą separacji. Dalsze trwanie małżeństwa po orzeczeniu separacji sprawia, że jeżeli przepisy posługują się pojęciem małżeństwa, należy przyjąć, że odnosi się ono również do małżonków pozostających w separacji, chyba że ustawodawca wprowadził przepis szczególny wyłączający "małżonków pozostających w separacji". Przez skutki rozwodu w rozumieniu art. 614 § 1 k.r.o, należy pojmować skutki określone w art. 68 k,r,o, W przepisie chodzi zatem o kognicję sądu rozpoznającego sprawę o separację, która zbliżona jest do kognicji sądu rozwodowego. W żadnym wypadku małżonkowie pozostający w separacji nie mogą być traktowani tak jak osoby, co do których został orzeczony rozwód. Innymi słowy, jeżeli ustawodawca przewiduje określone uprawnienie dla osoby pozostającej w związku małżeńskim, to zgodnie z regułą lege non dlstlnguente orzeczenie separacji nie wyłącza małżonka spod hipotezy przepisu, Wyłączenie takie jest możliwe, ale wymaga wyraźnej interwencji ustawodawcy, Małżonek pozostający w separacji nie może być zatem traktowany tak jak małżonek rozwiedziony (G. Jędrejek Komentarz aktualizowany do art,61 (4) Kodeksu rodzinnego I opiekuńczego). Wobec tego pozostawanie W. J. w separacji wyklucza przyznanie wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na przeszkodę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt. lit. a ww. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnioskodawca kwestionuje stanowiska organu odwoławczego. Wskazuje w szczególności zakres opieki sprawowanej nad matką oraz na to, że mąż nie interesuje się nią od 2017 roku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosi o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. W rozpoznawanej sprawie punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 11, dalej: u.ś.r.) w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która uniemożliwiała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie należy przytoczyć treść przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w ustępie 5 pkt 2 ww. artykułu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Artykuł 17 ust. 5 ust. 2 u.ś.r. wprowadza zatem przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zatem brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym ( z uzasadnienia wyroku NSA z 11 sierpnia 20202, sygn. akt I OSK 599/20). W rozpatrywanej sprawie sytuacja jest jednak o tyle inna, że osoba wymagająca opieki pozostaje w separacji, a nie w związku małżeńskim. Jednocześnie jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stąd pytanie czy pozostawanie w separacji jest równoznaczne z pozostawaniem w związku małżeńskim w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt. lit. b u.ś.r., a tym samym czy wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę spełniającą wymogi określone w art. 17 ust. 1 pkt. 4 w zw. z ust. 1a pkt. 3 u.ś.r. Organ odwoławczy, kierując się stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z 11 sierpnia 20202, sygn. akt I OSK 599/20 uznał, iż fakt pozostawania dalej w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki, mimo orzeczonej separacji, wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jej synowi. Jak wywiódł w uzasadnieniu tego wyroku Sąd, "zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej K.r.o.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. (......) Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej." NSA w uzasadnieniu przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których przyjęto podobne stanowisko. Wskazano także na inne orzeczenia, gdzie wyrażono pogląd przeciwny, ale do tych organ odwoławczy już się nie odniósł. (.....)....ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy." (A. Sylwestrzak, Komentarz do wybranych przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, komentarz do art. 614 k.r.o., LEX/el. 2020). W ocenie składu orzekającego, wykładnia przepisów prawa materialnego zastosowanych w sprawie, w tym również przepisów prawa rodzinnego regulujących konsekwencje separacji prowadzą do rezultatów przeciwnych, aniżeli wyrażone w ww. wyroku NSA. W punkcie wyjścia trzeba zauważyć, że stosownie do art. 614 § 1 k.r.o. orzeczenie separacji ma skutki takie jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, chyba że ustawa stanowi inaczej. Skutki prawne separacji można podzielić na dwie grupy: te, które stanowią przejaw powyższej zasady (skutki "rozwodowe") oraz te, które stanowią od niej wyjątek. Z kolei wyjątki od zasady rozwodowych skutków separacji zostały sformułowane expressis verbis w przepisach prawnych albo też stanowią dopiero wynik wykładni przepisów. Do drugiej grupy skutków należą te, które zostały określone w 614 § 3. k.r.o., który stanowi: "Jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy." Zatem małżonkowie separowani obowiązani są do wzajemnej pomocy, jeżeli wymagają tego względy słuszności. Jest to jeden z wyjątków od zasady, że separacja wywołuje skutki takie jak rozwód. Obowiązek pomocy może przybierać zarówno aspekt majątkowy, jak i osobisty, np. pomoc w gospodarstwie domowym, pielęgnacja w czasie choroby, niepełnosprawności itp. (zob. np. wyr. WSA w Bydgoszczy z dnia 29 września 2010 r., II SA/Bd 797/10, LEX nr 752179, w którym wskazano chorobę i niepełnosprawność jako okoliczność objętą względami słuszności). Obowiązek ten obwarowany jest jedynie tzw. sankcją pośrednią. Polega ona na tym, że prawo nie przewiduje możliwości zastosowania środków przymusu w celu wyegzekwowania tej powinności, a jej niewypełnienie może jedynie skutkować negatywnymi następstwami w wypadku, gdy zaistnieje potrzeba zastosowania innych regulacji, które uzależniają określone skutki prawne od oceny postawy małżonków względem siebie (J. Ignatowicz, M. Nazar, Prawo rodzinne..., s. 225). Inaczej zatem niż w przypadku świadczeń alimentacyjnych, do których znajduje odpowiednie zastosowanie art. 60 k.r.o. (614 § 4. k.r.o.). Brak tego elementu "przymusowości" w odniesieniu do obowiązku sprawowania opieki nad współmałżonkiem w przypadku separacji prowadzi do wniosku, że w rzeczywistości nie musi on być wykonywany. W ślad za tym osoba wymagająca szczególnej opieki ze względu na swoją niepełnosprawność może być jej faktycznie pozbawiona ze względu na zachowanie współmałżonka, z którym jest w separacji, jak również ze strony osoby spełniającej wymogi wynikające z art. 17 ust. 1 pkt. 4 w zw. z ust. a pkt. 3 u.ś.r., jeśli przyjmiemy stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA. Wobec tego, w ocenie Sądu, po to aby został spełniony cel, dla którego ustawodawca przyjął konstrukcję świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt. 1 b u.ś.r. powinna być prowadzona tak, a by w jej rezultacie otworzyć możliwość uzyskania świadczenia przez osoby spełniające wymogi określone w art. 17 ust. 1 pkt. 4 w z art. 17 ust. 1a u.ś.r., które nie podejmują zatrudnienia lub z niego rezygnują w celu sprawowania opieki mino tego, że podopieczna pozostaje w separacji, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. Obie obarczone tą samą wadą prawną polegającą na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przytoczonych rozważań. .