II SA/Gl 1324/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zjazdów z dróg publicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. Nr [...]z dnia [...] r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 200,00 (dwieście) złotych. Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] roku odmówił T. G. (G.) udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" k. m. [...] od strony ul. [...] – drogi kategorii krajowej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym ( uchwała nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] roku ) obsługa komunikacyjna działki nr "1" powinna odbywać się zjazdem z ul. [...] lub z układu projektowanych dróg wewnętrznych. W § 31 tej uchwały określono zasady zagospodarowania terenu, z których wynika, że obsługa komunikacyjna m.innymi działki "1" może odbywać się z włączeniem do istniejących i projektowanych ulic: lokalnej, dojazdowej i wewnętrznych. Wskazano także na natężenie ruchu kołowego ( pomiary z [...]roku ) oraz podano, że ul. [...] jest drogą klasy G na której zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku należy ograniczać liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Nadto organ podał, że działka nr "1" jest zlokalizowana w obrębie skrzyżowania ul. [...] ( drogą kategorii krajowej ) oraz [...] ( droga kategorii powiatowej ) co w świetle § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia uniemożliwia usytuowanie zjazdu we wskazanym miejscu. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 20 pkt 8, art. 29 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm., dalej powoływana jako ustawa ) oraz § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 roku, nr 43, poz. 430, dalej powoływana jako rozporządzenie). Wnioskodawca T. G. nie zgodził się z powyższą decyzją podnosząc przede wszystkim zarzuty dotyczące ustaleń planu miejscowego, który został wskazany przez organ. Zdaniem odwołującego się plan ten w zakresie komunikacji jest wadliwy, między innymi pomija drogę na działce "2", mimo iż istniała ona na niej wiele lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach przedstawiło przebieg postępowania oraz dało wyraz pełnej akceptacji dla rozstrzygnięcia i uzasadnienia organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] roku oraz art. 29 ust. 4 ustawy i § 9 ust. 1 pkt 4, § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, w tym konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze, któremu zagraża nadmierna liczba zjazdów, szczególnie z drogi o dużym natężeniu ruchu ( pomiary z [...] roku ) czynią zasadnym odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w miejscu wskazanym przez wnioskodawcę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. G. w istocie powtórzył swoje stanowisko zawarte w odwołaniu sprowadzające się do kwestionowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podając iż przyczyną nie udzielenia zezwolenia były zapisy planu miejscowego z [...] roku, jak również konieczność bezpieczeństwa ruchu na drodze. W piśmie procesowym z dnia [...] roku skarżący stwierdził, że projektowany przez niego zjazd nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia przewiduje jedynie ograniczenie liczby zjazdów na drodze klasy G ( ul. [...]), a więc nie może znaleźć w sprawie zastosowania bo na odcinku projektowanego zjazdu inne zjazdy nie istnieją. Skarżący wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem składu orzekającego decyzje organów obu instancji nie mogą się ostać. Zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego co zaskutkowało brakiem dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do jej końcowego rozstrzygnięcia. Prawidłowo ustalono w postępowaniu, że działka nr "1" jest niezabudowana, zlokalizowana w pobliżu skrzyżowania ulicy [...] ( droga kategorii krajowej ) z ul. [...] ( droga kategorii powiatowej ). Przylega bezpośrednio do ul. [...] posiadającej klasę G. Prawidłowo także ustalono, że teren na którym jest zlokalizowana działka objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego z [...] roku, którego ustalenia w § 31 ust. 2 określają obsługę komunikacyjną tego terenu. Sam teren przewidziany jest pod zabudowę usługową. Mimo tych ustaleń i stwierdzenia, że na drodze klasy G powinno się ograniczać ilość zjazdów, zjazdy nie mogą być usytuowane w obszarze oddziaływania skrzyżowania Sąd nie podziela wniosków organu orzekającego o braku możliwości udzielenia zezwolenia z uwagi na zapisy planu i zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy wynika, że budowa zjazdu, a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela ( użytkownika wieczystego ) zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu. Przepisy ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawy ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Jedną z podstawowych zasad – w odniesieniu do zjazdów z drogi – wymienia § 77 rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Stosownie do § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia zjazd ( wjazd ) z drogi nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Z kolei § 9 ust. 1 pkt 4 stanowi, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. W celu stwierdzenia, że w sprawie zachodzą okoliczności objęte regulacją § 113 ust. 7 pkt 1; § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia oraz że na drodze na którą wnioskuje się zjazd panuje szczególnie duże natężenie ruchu organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie, odpowiadające regułom kpa, ustalające te okoliczności, a następnie wykazać, że właśnie te okoliczności przesądzają o tym, że zaprojektowany przez właściciela ( użytkownika wieczystego) zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, mający oparcie w art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy, że jedynym kryterium decyzji o wyrażeniu zgody na realizację zjazdu z drogi publicznej są względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu jest wprawdzie decyzją uznaniową, ale granice tego uznania wyznacza art. 7 kpa, interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także art. 29 ust. 4 ustawy i przepisy rozporządzenia, w tym wskazane przez organy § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika by odmowa udzielenia zezwolenia była poprzedzona postępowaniem dowodowym ( oględziny, opinie biegłego ) wykazującym zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Brak też analizy § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, która doprowadziła organy do wniosku, że w niniejszej sprawie były podstawy do zastosowania tych regulacji, a w związku z tym przyjęcia, że projektowany zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę zjazdów. Postulat ograniczenia liczby zjazdów statuowany przez prawodawcę nie oznacza, że żaden zjazd nie może być wykonany. W konsekwencji należało bliżej wykazać przez wskazanie ilości istniejących zjazdów, odległości między nimi, iż z uwagi na ten właśnie przepis zgoda na przedmiotowy zjazd nie powinna być wyrażona. Z kolei wskazanie na § 113 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wymagało dokonania analizy pojęcia "obszar oddziaływania skrzyżowania". Organy natomiast autorytatywnie stwierdziły, iż projektowany zjazd znalazłby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, ale nie wskazały w żaden sposób co rozumuje przez określenie w "obszarze oddziaływania skrzyżowania". Termin ten nie jest doprecyzowany w przepisach prawa, a więc na organie spoczywa obowiązek dokładnego określenia co rozumie on przez to pojęcie. W szczególności dotyczy to precyzyjnego ustalenia zasięgu obszaru oddziaływania. Zasięg ten może być różny w zależności od rodzaju skrzyżowania i natężenia ruchu. Na pomiary natężenia ruchu organy także powołały się celem wykazania przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Pomiary te nie zostały jednak dołączone do akt sprawy, a więc dokonana ich ocena przez organ administracyjny, pozostaje poza kontrolą Sądu. Z decyzji wynika nadto, że pomiary te pochodzą z roku [...], a więc sprzed daty wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Mogą być one więc jedynie dowodem na okoliczność natężenia ruchu pojazdów na ul. [...] w dacie dokonania pomiarów. Twierdzenie organów, że przyczyną odmowy udzielania zezwolenia na sporny zjazd były obowiązujące postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieuprawnione. Jedyną przesłanką udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu są bowiem, jak stwierdzono wyżej, zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wynika to z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy oraz z rozporządzenia. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żadnym razie nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, a nie decyzji o ustalenie warunków zabudowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie składu orzekającego, przepis art. 29 ust. 1 ustawy, jest przepisem szczególnym do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy, a jedynym kryterium udzielenia tego zezwolenia jest bezpieczeństwo ruchu na drogach ( art. 29 ust. 4 ). Potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidzianą w powołanym przepisie. Prowadząc postępowanie ponowne w sprawie organy będą miały na uwadze wyżej przedstawioną wykładnię art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy. Postępowanie dowodowe w sprawie winno zmierzać do ustalenia co najmniej okoliczności objętych § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia i wykazania ich w sposób wskazany przez Sąd w podjętym rozstrzygnięciu. Prowadząc postępowanie dowodowe należy uwzględnić w tej mierze przepisy rozdziału 4 Kpa ( dowody ), a także uzupełnić je o podanie wszelkich parametrów drogi, a także wskazać czy drogę tę od nieruchomości skarżącego oddziela np. chodnik czy pas zieleni. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 1 tejże ustawy ( wpis 200 zł ). su.