II SA/Gl 1329/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , Starosta [...] ustalił lokalizację drogi dla Prezydenta Miasta B. jako inwestycji pod nazwą "Przebudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] " oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 z późn. zm. – obecnie: Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), zwanej dalej specustawą. Lokalizacja inwestycji drogowej objęła m.in. działkę nr [...] o pow. [...] m2, wydzieloną z działki o nr [...] stanowiącej własność obecnie skarżącego J.J. . W następstwie powyższej decyzji Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość skarżącego, o czym powiadomił strony pismem z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , organ pierwszej instancji ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącego w łącznej kwocie [...] zł za przedmiotową nieruchomość i zobowiązał do zapłaty tego odszkodowania Prezydenta Miasta B. W podstawie tego rozstrzygnięcia wskazano art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 1f, art. 22 i art. 23 specustawy, a ponadto art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołał się na sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania operat szacunkowy, według którego wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wraz ze składnikiem roślinnym wynosi [...] zł. Operat ten w ocenie organu jest zgodny z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Dodatkowo w ocenie organu zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 18 ust. 1f specustawy, w myśl którego odszkodowanie powiększa się o kwotę [...] zł, a to wobec faktu, że wydzielona pod drogę działka nr [...] powstała z podziału nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym (działka nr [...] ). Odwołanie od tej decyzji, w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, wniósł Miejski Zarząd Dróg w B. reprezentujący inwestora – Gminę B.. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i orzeczenie, iż odszkodowanie to wynosi [...] zł. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 18 ust. 1f specustawy i w rezultacie bezpodstawnie zastosował ten przepis. Działka skarżącego, nabywana pod realizację drogi, nie jest działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Kwota [...] zł, o której mowa w powołanym przepisie należna jest za opuszczenie tylko tej nieruchomości, w której właściciel i użytkownik wieczysty dotychczas zamieszkuje. Powołano się przy tym na stanowisko piśmiennictwa oraz na uzasadnienie do projektu zmiany art. 18 specustawy. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania oraz zobowiązania organu właściwego do jego wypłaty i w tym zakresie ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w łącznej wysokości [...] zł oraz zobowiązał Prezydenta Miasta B. do wypłaty tego odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi. Organ odwoławczy zgodził się z zarzutem odwołania, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 18 ust. 1f specustawy. Fakt wydzielenia działki nr [...] z nieruchomości zabudowanej nie ma w sprawie znaczenia i pozostaje bez wpływu na wysokość odszkodowania. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto konieczność prawidłowego określenia organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1f specustawy z uwagi na bezpodstawne stwierdzenie, że wydana w sprawie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie dotyczyła nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, co spowodowało, że przy ustaleniu wysokości odszkodowania skarżącemu nie zostało przyznane dodatkowe odszkodowanie w wysokości [...] zł. Zarzucił ponadto naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy poprzez nieuwzględnienie stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji tj. na dzień [...] r., co spowodowało, że przy ustaleniu wysokości odszkodowania organ administracji przyjął, że decyzja o ustaleniu odszkodowania miałaby wyłącznie dotyczyć działki powstałej w wyniku podziału na podstawie decyzji z [...] r. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano m.in., że aby przyznać dodatkową kwotę w wysokości [...] zł nie jest koniecznym, aby zabudowana była nieruchomość, która powstała w wyniku podziału, lecz zabudowaną być musi nieruchomość, której dotyczy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Taki warunek został w niniejszej sprawie spełniony. Zwrócono też uwagę, że wysokość należnego odszkodowania ustalana jest według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W dniu wydania tej decyzji nieruchomość skarżącego stanowiła całość i była zabudowana budynkiem mieszkalnym, a zatem w myśl art. 18 ust. 1f ustawy, decyzja dotyczyła takiej właśnie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 445/11, Sąd zawiesił postępowanie sądowe, albowiem wnioskiem z dnia 18 stycznia 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego m.in. o stwierdzenie niezgodności § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zakresie, w jakim odnoszą się do szacowania gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę, następnie przejmowanych (w celu budowy lub modernizacji) pod drogi publiczne, z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało bowiem również od wyniku wskazanego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. K 4/10, Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n. Skutkiem powyższego tut. Sąd postanowieniem z dnia 29 października 2012 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania, a tym samym brak jest podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Sporna w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia dodatkowego odszkodowania w kwocie [...] zł, o którym mowa w art. 18 ust. 1f specustawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji przypomnieć zatem przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 1f specustawy, w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania, o którym mowa w ust. 1, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę [...] zł w odniesieniu do tej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że przewidziana w tym przepisie dodatkowa kwota odszkodowania odnosi się do odszkodowania, o którym mowa w ust. 1, czyli do odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy. Chodzi zatem o nieruchomości lub ich części, które zostały określone w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i które stają się na mocy tej decyzji własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Nie może budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie taką nieruchomością jest działka o numerze [...] Jakkolwiek działka ta powstała w wyniku podziału działki nr [...] , to jedynie ta jej część, która po podziale oznaczona jest numerem [...] stanowi przedmiot ustalenia odszkodowania. Tylko ta bowiem część pierwotnej nieruchomości stała się własnością podmiotu publicznoprawnego i jedynie w odniesieniu do tej części przysługuje odszkodowanie jej byłemu właścicielowi. W świetle powyższych rozważań bez znaczenia pozostaje zarzut skarżącego w zakresie naruszenia art. 18 ust. 1 specustawy. Poza sporem jest, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji. Poza sporem pozostaje także, że w dniu wydania decyzja taka nie ma przymiotu ostateczności, a skutek w postaci zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości i przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego następuje dopiero z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. W niczym nie zmienia to jednak faktu, że odszkodowanie, o którym mowa w specustawie dotyczy wyłącznie tej części nieruchomości, która w istocie zostaje przejęta pod realizację inwestycji drogowej. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że do takich samych wniosków prowadzi wykładnia art. 18 ust. 1f specustawy. Przepis ten wprost przewiduje, że "dodatkowe" odszkodowanie w kwocie [...] zł należne jest, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej. Jak wynika z treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., decyzja ta nie dotyczy działki nr [...] lecz działki nr [...] , co jest oczywistą konsekwencją zakresu projektowanej inwestycji i celu, jakiemu służyć mają unormowania zawarte w specustawie. Zwrócić też należy uwagę, że w komentarzach do specustawy jednolicie prezentowany jest pogląd oparty na sejmowym uzasadnieniu do projektu zmian ustawy, w myśl którego przepis art. 18 ust. 1f reguluje sytuację, w której przeniesiono własność nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym wydzielony został lokal mieszkalny. Wydanie takiej nieruchomości wiąże się bowiem z poniesieniem dodatkowych kosztów związanych z przeprowadzką, co spowodowało, że ustawodawca przyjął, aby wysokość odszkodowania za prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości przysługująca dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu była powiększana o kwotę [...] zł w odniesieniu do tej nieruchomości (zob. F. Elżanowski [w:] Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Lex 2012; por. M. Wolanin: Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, C. H. Beck 2009). Reasumując powyższe stwierdzić przyjdzie, że dodatkowa kwota odszkodowania, o której mowa w art. 18 ust. 1f specustawy należna jest jedynie wtedy, gdy inwestycja drogowa dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny i jednocześnie nieruchomość ta stała się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc jest nieruchomością, o której mowa w art. 12 ust. 4 ustawy. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).