II SA/Gl 1329/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na skutek interwencji Burmistrza Miasta S. oraz Stowarzyszenia [B] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej w S. przy ul. [...]. Inwestorem przedsięwzięcia była [A] S.A. z siedzibą w W. przy ul. [...] w W. (nazywana w dalszej części uzasadnienia również "skarżącą"). W ramach postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że montaż stacji bazowej nastąpił bez pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskał jednak dnia 2 października 2013 r. pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podjęcie działań w zakresie montażu stacji bazowej telefonii komórkowej. Uzasadnieniem tego pozwolenia była okoliczność, iż planowane przedsięwzięcie nie spowoduje negatywnych zmian w układzie przestrzennym chronionego układu urbanistycznego starego miasta S. Burmistrz Miasta S., w ramach postępowania wyjaśniającego, przesłał do organu nadzoru budowlanego "wypis" z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., dla obszaru [...] (przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...]). W ocenie organu wykonawczego miasta ustalenia planu nie pozwalają na lokalizację we wskazanym obszarze stacji bazowych telefonii komórkowej. Zakazuje on bowiem "sposobów użytkowania zabudowy i działki mogących powodować zanieczyszczenie powietrza, wód i gleby oraz uciążliwości przez hałas, wibracje zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zaś działalność gospodarcza nie może powodować związanych z tym uciążliwości wykraczających poza granicę działki własnej". Jednocześnie, zgodnie z § 12 ust. 8 planu, "dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych pod warunkiem, że nie przekroczą dopuszczalnych wartości pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi oraz nie wprowadzą kolizji z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu". Burmistrz Miasta S. przedstawił PINB również wyniki pomiarów natężenia promieniowania elektromagnetycznego z istniejącej stacji bazowej dokonanych przez pracownika urzędu miasta. Wynika z nich, iż dopuszczalne natężenie tego pola zostało przekroczone. W aktach sprawy znajduje się jednak dokumentacja pomiarowa przedstawiona przez skarżącą (okresowo przeprowadzane sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych), z których wynika, iż nie doszło do przekroczenia dopuszczalnej wielkości promieniowania. Potwierdza tę okoliczność pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w B. umorzył postępowanie w sprawie uznając je za bezprzedmiotowe. W jego ocenie montaż stacji bazowej telefonii komórkowej w S. przy ul. [...] nie stanowi naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie [B]. W obszernym piśmie wskazało na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla tego typu przedsięwzięć. Wskazało również na dokonanie przez organ I instancji błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zakwestionował przede wszystkim dokonaną przez PINB wykładnię treści art. 29 ustawy Prawo budowlane, gdyż w jego ocenie roboty budowlane wykonane przez skarżącą wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdził również, iż w jego ocenie realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] w S. narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. PINB nie wyjaśnił wreszcie rozbieżności dotyczących wyników pomiarów promieniowania dokonanych z jednej strony przez pracownika urzędu miasta a z drugiej zaś strony przez skarżącą i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. Podejmując postępowanie wyjaśniające PINB w B. dnia [...]r. przeprowadził oględziny nieruchomości, na której znajduje się stacja bazowa telefonii komórkowej. W ich trakcie przedstawiciel skarżącej dostarczył informacje dotyczące zmiany wielkości i rodzaju emisji oraz kolejne sprawozdanie z pomiarów wielkości promieniowania elektromagnetycznego. Z tego sprawozdania wynika, iż nie nastąpiło przekroczenie wielkości emisji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w B. nakazał skarżącej rozbiórkę spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu wskazał, iż przedsięwzięcie zostało zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie stwierdził, że narusza ono ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym nie jest możliwa jego legalizacja. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego M. M.. Zarzuciła organowi I instancji: - naruszenie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie nakazu rozbiórki mimo tego, iż przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że budowa instalacji wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym uznanie "wypisu" z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za "zaświadczenie" o zgodności (w istocie braku zgodności) zamierzenia z tym planem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W pełni akceptując stanowisko organu I instancji podkreślił, iż wszczęcie procedury legalizacyjnej nie jest możliwe, gdyż stacja bazowa telefonii komórkowej narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na decyzję organu II instancji złożyła do tutejszego Sądu [A] S.A. reprezentowana przez radcę prawnego M. M. Wnosząc o uchylenie decyzji zarówno organu I jak i II instancji, zasądzenia kosztów oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zarzuciła [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego: - naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że budowa instalacji wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, - naruszenie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie nakazu rozbiórki mimo tego, iż przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym uznanie "wypisu" z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za "zaświadczenie" o zgodności (w istocie braku zgodności) zamierzenia z tym planem. Do skargi dołączona została "Analiza skutków likwidacji stacji bazowej nr [...]". Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. nr 1409 ze zm.) orzekły rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej w S. przy ul. [...]. W świetle tego przepisu "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Organy uznały również, iż nie istnieje w sprawie możliwość legalizacji samowoli budowlanej, gdyż narusza ona ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skład orzekający, po dokonaniu szczegółowej analizy akt sprawy uznał, iż rozstrzygnięcie organów administracji w sprawie było przynajmniej przedwczesne, jak również podjęte zostało bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Należy zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w występującym w sprawie stanie faktycznym, wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem jej wzniesienie bez stosownego pozwolenia należy uznać za samowolę budowlaną. To stwierdzenie nie przesądza jednak o konieczności rozbiórki obiektu. Nakaz rozbiórki stanowi bowiem najbardziej dolegliwą sankcję wobec inwestora, zatem winien stosowany być wyjątkowo, po wyczerpaniu wszystkich możliwości dokonania legalizacji obiektu i dokładnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jak stwierdził WSA w W. w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. (sygn. VIII/SA/Wa 674/11 – orzeczenie dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "decyzja o rozbiórce budynku ma charakter represyjny, ostateczny, więc zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 p.b. jest możliwe tylko wyjątkowo". W sprawie będącej przedmiotem tego postępowania organy obu instancji uchybiły powyższej zasadzie. Przed wszystkim, w ocenie Sądu, dokonały zupełnie nieuzasadnionego zestawienia dwóch przepisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeden z nich (§ 12 ust. 8) stanowi bowiem wyraźnie, iż " [...] dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych pod warunkiem, że nie przekroczą dopuszczalnych wartości pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi oraz nie wprowadzą kolizji z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu". Jednoznacznie przepis ten przesądza o możliwości realizacji na obszarze planu takich instalacji, pod warunkiem jednak, iż nie spowodują one przekroczenia dopuszczalnych wielkości emisyjnych. Należy jednak stwierdzić, iż zezwala wspomniany przepis na emisję pól elektromagnetycznych poza granice nieruchomości, do której inwestor ma tytuł prawny. Z drugiej strony organy wskazują na przepis zakazujący "sposobów użytkowania zabudowy i działki mogących powodować zanieczyszczenie powietrza, wód i gleby oraz uciążliwości przez hałas, wibracje zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zaś działalność gospodarcza nie może powodować związanych z tym uciążliwości wykraczających poza granicę działki własnej". Ten ostatni przepis stanowi regułę ogólną, dopuszczającą odstępstwa. A jednym z tych odstępstw (jako lex specialis) jest właśnie § 12 ust. 8 dopuszczający możliwość lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych. Inna wykładnia skutkowała by tym, iż ten ostatni przepis byłby "martwy" gdyż istotą nadajników telefonii komórkowej jest to, że emitowane przez nie promieniowanie przekracza granice nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny. Lokalizacja stacji bazowych telefonii komórkowych, zgodnie z ustaleniami planu jest możliwa tylko wtedy, gdy poziom emisji nie przekroczy dopuszczalnych norm. A organy administracji nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy do takiego przekroczenia doszło. Dane przedstawione przez Burmistrza Miasta S. (inicjatora postępowania) stoją w rażącej sprzeczności z danymi przedstawionymi przez skarżącą i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. PINB w B. nie odniósł się jednak zupełnie do tej kwestii, mimo ze był do tego zobligowany "wytycznymi" WINB zawartymi w uzasadnieniu decyzji tego ostatniego z dnia [...]r. A bez tych ustaleń (jednoznacznych i nie budzących żadnych wątpliwości) nie można stwierdzić, czy zrealizowane przedsięwzięcie jest zgodne z § 12 ust. 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela wreszcie stanowisko pełnomocnika skarżącej, iż "wypis" z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być traktowany jako zaświadczenie o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu. Niezależnie od tego pismo to nie może być podstawą do dokonywania ustaleń w zakresie zgodności inwestycji z planem, gdyż art. 48 ust. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje jednoznacznie, iż inwestor jest zobowiązywany przez organ nadzoru budowlanego do przedłożenia "zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Wspomniany "wypis" został zaś przedłożony przez inicjatora postępowania, jakim jest Burmistrz Miasta S. W związku ze wskazanymi wyżej uchybieniami organów obu instancji zasadne było uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w B. i Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego B. dokona wykładni treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., obszar [...] biorąc po uwagę poczynione wyżej rozważania Sądu. Następnie w sposób jednoznaczny ustali, czy poziom promieniowania elektromagnetycznego przekracza dopuszczalne normy. Dopiero wówczas dokona oceny, czy możliwe jest wszczęcie procedury legalizacyjnej i podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w tym zakresie.