II SA/Gl 133/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2007 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] 2006 r. C. M. zwrócił się do Starosty Powiatowego w B. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w S. na działce nr A. Do wniosku dołączył m.in. decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza Miasta S. dnia [...] r. na podstawie art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 4 oraz 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Decyzją tą ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr A w S.. Decyzja ta stała się ostateczna [...] r. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S., obejmujący swym zasięgiem tereny położone w granicach miasta. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]r. Nr [...] poz. [...] i weszła w życie [...] r. Zgodnie z tym planem działka inwestora znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem [...]. Zgodnie z § [...] uchwały, tereny [...] to tereny rolnicze o przeznaczeniu podstawowym – rolnictwo, w tym : grunty orne, uprawy polowe, łąki, pastwiska, uprawy sadownicze, ogrodnicze wraz z zielenią śródpolną, drogami i ścieżkami śródpolnymi, stałymi i sezonowymi wodami. Odnoszące się do tych terenów nakazy przewidują: - zachowanie i użytkowanie terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej zgodnie z przeznaczeniem oraz w sposób gwarantujący jej dalsze utrzymanie, - ochronę istniejącej zieleni wysokiej leśnej i śródpolnej, - zachowanie naturalnych wód powierzchniowych, rowów, - sezonowe użytkowanie terenów jako rekreacyjnych, - zagwarantowanie dostępności komunikacyjnej działek, - zachowanie infrastruktury technicznej. Wśród zakazów dla strefy [...] § [...] ust. [...] pkt [...] przewiduje zakaz nowej zabudowy łącznie z zabudową związaną z gospodarstwem rolnym. Wśród dopuszczeń wskazano, że tereny nieprzydatne rolniczo winny być przeznaczone przede wszystkim na tereny łąk i pastwisk ( do [...] m n.p.m. ) i planowe zalesienia ( powyżej [...] m n.p.m. ). Dopuszczono realizację nowych elementów infrastruktury sportowo – rekreacyjnej i turystycznej, [...],[...],[...], pola piknikowe, [...] bez zmian przeznaczenia gruntów. Wśród dopuszczeń wymieniono utrzymanie łąk o charakterze nieprodukcyjnym, wprowadzenie sadów, ogrodów, zalesianie i zakrzewianie terenów nieprzydatnych rolniczo. Plan przewiduje, że poza zdefiniowanymi dla każdej działki przeznaczeniami mogą obowiązywać dla niej ustalenia strefowe przypisane do terenu, w którym działka jest położona, ustalone w § [...]–[...] rozdziału [...] w kolumnie [...] poszczególnych tabel. Dla jednostki przestrzennej [...] są one określone w § [...] uchwały i oznaczone symbolami [...] (strefa [...]),[...] ( strefa [...]), [...] ( strefa [...]),[...] ( strefa ochrony [...]). Żadne z tych ustaleń strefowych nie modyfikuje przyjętego dla terenu w § [...] uchwały zakazu nowej zabudowy. Dla dopuszczalnych przeznaczeń w granicach terenu możliwe są odstępstwa zdefiniowane w § [...]–[...] rozdz. [...] uchwały w kolumnie [...] poszczególnych tabel. W § [...] uchwały dla jednostki [...] w kolumnie [...] tabeli nie zostały jednak wskazane żadne inne przeznaczenia. W § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały została zawarta uwaga, że dla działek budowlanych, które w dniu wejścia w życie planu ([...] 2006 r. ) były zabudowane lub posiadały ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, wymienione w § [...] ust. [...] uchwały odpowiednie ustalenia i parametry mogą nie obowiązywać, lecz nie mogą być zwiększone lub przedłożone o więcej niż to wynika ze stanu istniejącego lub ostatecznej decyzji. Zastrzeżenie to nie ma znaczenia dla rozstrzyganego przypadku albowiem w dacie wejścia planu w życie decyzja o warunkach zabudowy nie była ostateczna. Nadto zastrzeżenie dotyczące istniejącej zabudowy odnosi się do stanu istniejącego a nie zamierzonego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta B. odmówił udzielenia żądanego pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskodawca złożył wniosek [...] 2006 r., dołączając nieostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Dnia [...] 2006 r. wszedł w życie plan zagospodarowania, który dla terenu, na którym jest położona działka, wprowadza zakaz nowej zabudowy łącznie z zabudową związaną z gospodarstwem rolnym. Zamierzenie inwestycyjne jest wobec powyższego sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od decyzji C. M. opisał przebieg postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił jego przewlekłość. Wskazał, że uzyskał uzgodnienia dla zamierzonej inwestycji potwierdzające, że nie zakłóca ona przestrzeni rolniczej. Podał, że działka jest już zabudowana użytkowanym przez niego budynkiem mieszkalnym. Również na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa. Zapis planu ocenił jako pomyłkę architekta co do przeznaczenia tych terenów. Podniósł, że jest ojcem licznej rodziny, której chce zapewnić lokum, poniósł już koszty związane z projektem i uzgodnieniami. Odwołanie nie zostało opatrzone podpisem. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej podano m.in. przepis art. 33 ust. 2 i 35 ust. 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu natomiast wyjaśniono, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ bada zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu. W gminie obowiązuje plan. Działka inwestora znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem [...], dla której istnieje zakaz nowej zabudowy. Wobec tego nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę nowego domu mieszkalnego. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wygasa, jeżeli dla terenu uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jego ustalenia są sprzeczne z warunkami decyzji. Przepis ten nie ma zastosowania, jeżeli wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że ustalenie planu miejscowego kształtuje sposób wykonywania własności. W skardze do sądu administracyjnego C. M. wniósł o uchylenie decyzji. Wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie [...] 2006 r. Tymczasem o ustalenie warunków zabudowy skarżący ubiegał się od [...] 2005 r. Opieszałość gminy spowodowała, że ponosi on negatywne konsekwencje. Zarzucił, że organ gminy celowo przedłużał postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy, aby przeszkodzić w uzyskaniu pozwolenia na budowę. W okresie gdy brak było planu zagospodarowania, w sąsiedztwie jego działki były budowane domy jednorodzinne. Dawało to podstawę do przyjęcia, że realizacja zamierzonej inwestycji będzie możliwa. Skarżący podkreślił, że mieszka na działce objętej wnioskiem od urodzenia a jego zamiarem jest polepszenie warunków bytowych rodziny. W skardze wyraził nadzieję, że sąd administracyjny zrozumie jego sytuację i przywróci mu możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje : W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącemu, że sądy administracyjne są uprawnione jedynie do kontroli legalności decyzji wydawanych przez organy administracji. Oznacza to, że Sąd uchyla decyzję, jeżeli została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Gdy sąd nie stwierdzi naruszenia prawa, nie ma podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia administracyjnego. Będąc zobowiązanym do kierowania się kryterium legalności, sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny decyzji administracyjnych pod kątem ich słuszności, sprawiedliwości czy celowości. Z tych powodów, mimo zrozumienia dla rozgoryczenia skarżącego, Sąd nie mógł wziąć pod uwagę tych argumentów, które odwoływały się do sytuacji osobistej skarżącego oraz stanu faktycznego zagospodarowania terenów sąsiednich. Należy również podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu mogły być wyłącznie decyzje wydane w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zarzuty związane z okolicznościami mającymi miejsce w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności dotyczące zwłoki w wydaniu decyzji, nie mogły zostać uwzględnione, albowiem kontrola Sądu nie dotyczyła tej decyzji. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd zwrócił uwagę, że odwołanie od decyzji organu I instancji nie zostało podpisane. Nie stanowi bowiem podpisu imię i nazwisko skarżącego umieszczone pod tekstem odwołania, mające charakter wydruku. Brak ten jest brakiem formalnym odwołania, który winien był zostać usunięty poprzez wezwanie strony do podpisania pisma, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania ( art. 64 § 2 k.p.a.). Z okoliczności sprawy wynika jednak, że odwołanie to jest wyrazem woli skarżącego, żądania odwołania nie były przez niego kwestionowane, w szczególności nie zaprzeczył on aby odwołanie pochodziło od niego. W tej sytuacji Sąd przyjął, że wskazane uchybienie proceduralne nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie wydane w sprawie, nie uzasadnia zatem uchylenia decyzji ( art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że działka skarżącego jest położona w jednostce oznaczonej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], dla której wprowadzono zakaz nowej zabudowy. Wniosek skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę został złożony [...] 2006 r. Dołączona do niego decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie była wówczas jeszcze ostateczna. Stała się nią dopiero [...] 2006 r. Plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie [...] 2006 r. i obowiązywał w czasie podejmowania przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym. Jest on podstawowym instrumentem kreowania ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Do wydania takiej decyzji może zatem dojść wyłącznie wówczas, gdy w gminie brak jest planu zagospodarowania. W sytuacji jego uchwalenia i wejścia w życie wydane decyzje o warunkach zabudowy nie mogą już rozstrzygać o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania terenu. Jeżeli dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, organ, który wydał decyzję stwierdza jej wygaśnięcie ( art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). W rozważanym przypadku nie została wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie ustalonych warunków zabudowy. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę. Po pierwsze, decyzje stwierdzające wygaśnięcie decyzji mają charakter deklaratoryjny ( por. Komentarz do art. 162 k.p.a. w : M. Jaśkowska, A. Wróbel : Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005 ). Oznacza to, że jedynie dokumentują stan zaistniały z mocy samego prawa. W przypadku rozbieżności ustaleń planu i decyzji o warunkach zabudowy ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Po wtóre, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu. Redakcja powołanego przepisu w przekonaniu Sądu jasno wskazuje, kiedy decyzja o warunkach zabudowy może być kryterium oceny projektu budowlanego. Dzieje się tak wyłącznie, gdy brak jest w gminie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji należy uznać, że organy orzekające w przedmiocie pozwolenia na budowę prawidłowo uczyniły kryterium oceny projektu budowlanego obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W świetle jego postanowień działka inwestora objęta jest zakazem realizacji nowej zabudowy. Zakaz ten może być zmieniony wyłącznie na skutek zmiany bądź utraty mocy obowiązującej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy. Mając na względzie przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.