II SA/Gl 1332/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi U. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , Starosta [...] ustalił lokalizację drogi dla Prezydenta Miasta B. jako inwestycji pod nazwą "Przebudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] " oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 z późn. zm. – obecnie: Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), zwanej dalej specustawą. Lokalizacja inwestycji drogowej objęła m.in. działkę nr [...] o pow. [...] m2, wydzieloną z działki o nr [...] stanowiącej własność obecnie skarżącej U.Z.. W następstwie powyższej decyzji Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość skarżącej, o czym powiadomił strony pismem z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , organ pierwszej instancji ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącej w łącznej kwocie [...] zł za przedmiotową nieruchomość i zobowiązał do zapłaty tego odszkodowania Prezydenta Miasta B.. W podstawie tego rozstrzygnięcia wskazano art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 1f, art. 22 i art. 23 specustawy, a ponadto art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołał się na sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania operat szacunkowy, według którego wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wraz ze składnikiem roślinnym wynosi [...] zł. Operat ten w ocenie organu jest zgodny z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Dodatkowo w ocenie organu zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 18 ust. 1f specustawy, w myśl którego odszkodowanie powiększa się o kwotę [...] zł, a to wobec faktu, że wydzielona pod drogę działka nr [...] powstała z podziału nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym (działka nr [...] ). Odwołanie od tej decyzji, w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, wniósł Miejski Zarząd Dróg w B. reprezentujący inwestora – Gminę B.. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i orzeczenie, iż odszkodowanie to wynosi [...] zł. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 18 ust. 1f specustawy i w rezultacie bezpodstawnie zastosował ten przepis. Działka skarżącej, nabywana pod realizację drogi, nie jest działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Kwota [...] zł, o której mowa w powołanym przepisie należna jest za opuszczenie tylko tej nieruchomości, w której właściciel i użytkownik wieczysty dotychczas zamieszkuje. Powołano się przy tym na stanowisko piśmiennictwa oraz na uzasadnienie do projektu zmiany art. 18 specustawy. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania oraz zobowiązania organu właściwego do jego wypłaty i w tym zakresie ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w łącznej wysokości [...] zł oraz zobowiązał Prezydenta Miasta B. do wypłaty tego odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi. Organ odwoławczy zgodził się z zarzutem odwołania, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 18 ust. 1f specustawy. Fakt wydzielenia działki nr [...] z nieruchomości zabudowanej nie ma w sprawie znaczenia i pozostaje bez wpływu na wysokość odszkodowania. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto konieczność prawidłowego określenia organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1f specustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma ta dotyczy wyłącznie części działki fizycznie zajętej przez budynek mieszkalny. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 12 i art. 80 k.p.a., albowiem organ dokonał nadinterpretacji przedstawionego stanu faktycznego przyjmując, iż postępowanie dotyczyło nieruchomości niezabudowanej nieruchomością mieszkalną. Nadto organ przyjął za rozstrzygające co do charakteru wywłaszczanej nieruchomości ustalenie operatu szacunkowego dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, a nie stan nieruchomości oraz zapisy ewidencyjne na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano m.in., że organ nieprawidłowo przyjął, iż punktem odniesienia uznania danej nieruchomości jako zabudowanej jest ustalenie operatu szacunkowego, a nie stan nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej. W ocenie skarżącej nieprawidłowym jest również przyjmowanie, że ocena czy dana nieruchomość, co do której wydana jest decyzja lokalizacyjna, jest zabudowana, dotyczy działki już wydzielonej z danej nieruchomości wskutek tej decyzji. Podkreśliła, że istotne jest to, jaki był stan nieruchomości w chwili wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Wtedy nawet ta nowo wydzielona działka była nieruchomością zabudowaną. Skarżąca doznała uszczerbku poprzez fakt, że droga "zbliży się" w znacznym stopniu do jej budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 378/11, Sąd zawiesił postępowanie sądowe, albowiem wnioskiem z dnia [...] r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego m.in. o stwierdzenie niezgodności § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zakresie, w jakim odnoszą się do szacowania gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę, następnie przejmowanych (w celu budowy lub modernizacji) pod drogi publiczne, z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało bowiem również od wyniku wskazanego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. K 4/10, Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n. Skutkiem powyższego tut. Sąd postanowieniem z dnia 29 października 2012 r. podjął zawieszone postępowanie. Na rozprawie w dniu 4 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał twierdzenia zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania, a tym samym brak jest podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że ustalony w sprawie stan faktyczny, wbrew sugestiom strony skarżącej, jest bezsporny. Sporna w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia dodatkowego odszkodowania w kwocie [...] zł, o którym mowa w art. 18 ust. 1f specustawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji przypomnieć zatem przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 1f specustawy, w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania, o którym mowa w ust. 1, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę [...] zł w odniesieniu do tej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że przewidziana w tym przepisie dodatkowa kwota odszkodowania odnosi się do odszkodowania, o którym mowa w ust. 1, czyli do odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy. Chodzi zatem o nieruchomości lub ich części, które zostały określone w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i które stają się na mocy tej decyzji własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Nie może budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie taką nieruchomością jest działka o numerze [...] . Jakkolwiek działka ta powstała w wyniku podziału działki nr [...] , to jedynie ta jej część, która po podziale oznaczona jest numerem [...] stanowi przedmiot ustalenia odszkodowania. Tylko ta bowiem część pierwotnej nieruchomości stała się własnością podmiotu publicznoprawnego i jedynie w odniesieniu do tej części przysługuje odszkodowanie jej byłemu właścicielowi. W świetle powyższych rozważań bez znaczenia pozostaje zarzut skarżącej w zakresie nieprawidłowego ustalenia przez organ stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej.. Poza sporem jest, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania takiej decyzji przez organ I instancji. Poza sporem pozostaje także, że w dniu wydania decyzja taka nie ma przymiotu ostateczności, a skutek w postaci zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości i przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego następuje dopiero z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. W niczym nie zmienia to jednak faktu, że odszkodowanie, o którym mowa w specustawie dotyczy wyłącznie tej części nieruchomości, która w istocie zostaje przejęta pod realizację inwestycji drogowej. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że do takich samych wniosków prowadzi wykładnia art. 18 ust. 1f specustawy. Przepis ten wprost przewiduje, że "dodatkowe" odszkodowanie w kwocie [...] zł należne jest, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej. Jak wynika z treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., decyzja ta nie dotyczy działki nr [...] lecz działki nr [...] , co jest oczywistą konsekwencją zakresu projektowanej inwestycji i celu, jakiemu służyć mają unormowania zawarte w specustawie. Zwrócić też należy uwagę, że w komentarzach do specustawy jednolicie prezentowany jest pogląd oparty na sejmowym uzasadnieniu do projektu zmian ustawy, w myśl którego przepis art. 18 ust. 1f reguluje sytuację, w której przeniesiono własność nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym wydzielony został lokal mieszkalny. Wydanie takiej nieruchomości wiąże się bowiem z poniesieniem dodatkowych kosztów związanych z przeprowadzką, co spowodowało, że ustawodawca przyjął, aby wysokość odszkodowania za prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości przysługująca dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu była powiększana o kwotę [...] zł w odniesieniu do tej nieruchomości (zob. F. Elżanowski [w:] Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Lex 2012; por. M. Wolanin: Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, C. H. Beck 2009). Reasumując powyższe stwierdzić przyjdzie, że dodatkowa kwota odszkodowania, o której mowa w art. 18 ust. 1f specustawy należna jest jedynie wtedy, gdy inwestycja drogowa dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny i jednocześnie nieruchomość ta stała się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc jest nieruchomością, o której mowa w art. 12 ust. 4 ustawy. Dodać wypadnie, że wobec faktu, iż spór w niniejszej sprawie w istocie sprowadzał się do wykładni art. 18 ust. 1f specustawy, to dalsze zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jako niezasadne, pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zatem skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).