II SA/Gl 1333/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skarg D.G. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej W.P. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz skarżącego D. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2013 roku Z. S.-N. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania oraz rozbudowie i nadbudowie części budynku przemysłowo-usługowego dla funkcji usługi gastronomiczne (restauracja), przewidzianej do realizacji na terenie położonym w C. przy ul. [...] na działce nr 1 obręb G. W załączniku do wniosku wskazano, iż w budynku projektowany jest lokal gastronomiczny o dwóch salach konsumpcyjnych oraz kuchnia. Podano także, że wjazd na drogę publiczną – ul. [...] będzie wjazdem pośrednim a mianowicie przez działkę nr 2, na której ustalono służebność przejazdu i przechodu. Pismem z dnia [...] roku, które wpłynęło do organu [...] roku (po zapoznaniu się inwestorki z projektem decyzji odmownej) inwestorka dokonała korekty wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podając, że inwestycja będzie dotyczyła zmiany sposobu użytkowania całego budynku oraz rozbudowy i nadbudowy budynku przemysłowo-usługowego dla funkcji mieszkalno-usługowej. Z tego pisma wynika, że na funkcję mieszkalną przeznacza się około 1100 m2, a na funkcję usługowa około 700 m2. Organ I instancji decyzją z dnia [...] roku ustalił żądane warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji w obrębie działki nr 1. W decyzji tej określił realizację inwestycji: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami wskazując, że przewidziana zabudowa mieszkaniowa dotyczy powierzchni 61 %, a zabudowa usługowa (usługi gastronomiczne typu: obiady domowe, catering, restauracja) 39 %. Wyjaśniono także w pkt 1 decyzji, iż rozbudowa polegać ma na budowie zadaszenia schodów wejściowych i pochylni dla osób niepełnosprawnych a nadbudowa dotyczy poddasza w celu uzyskania dodatkowej przestrzeni użytkowej. W pkt 2 decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym dotyczące ochrony osób trzecich (podpunkt e). Organ opisał także działkę wskazaną do zainwestowania i wyjaśnił podstawy sporządzenia negatywnego projektu decyzji, a także konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania na skutek zmiany wniosku przez inwestora. Organ wyjaśnił zasady wyznaczania obszaru analizowanego oraz potrzebę przeanalizowania całej zabudowy istniejącej przy ul. [...]. W następstwie wykonanej analizy organ I instancji stwierdził, że przy ul. [...]znajduje się zabudowa mieszkaniowa z funkcją usługową przedstawiając propozycję tej funkcji o powierzchni danej działki. W konsekwencji organ uznał, że wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i warunki takie ustalił. Załącznikami do powyższej decyzji organ uczynił opisane jako "załącznik nr 1, 2, 3" dokumenty. Od decyzji organu I instancji odwołania złożyli D. G. i W. P. (uczestnicy postępowania). Odwołania w swojej istocie są do siebie zbliżone. Zarzucają bowiem, że decyzja I instancji została wydana po zmianie wniosku inwestorki, że zamierzona zmiana przeznacza na funkcję mieszkaniową jednorodzinną około 61 % powierzchni budynków na działce nr 3, a ta zmiana jest nieprawdziwa i stworzona tylko dla potrzeb sprawy. Nadto podnieśli, że decyzja została oparta na nierzetelnej i niezgodnej z rzeczywistością analizie. Zarzucili także nieuzasadnione przepisem rozszerzenie promienia analizy ponad 180 m2, w związku z tym badanie funkcji terenu wzdłuż całej ul. [...] i jej kontynuacji ul. [...]. Podkreślali, że w bliskim sąsiedztwie ul. [...] brak zabudowy w której byłaby wykonywana funkcja usługowa. Wreszcie wskazali na potrzebę podziału usług z uwagi na ich uciążliwość. Zdaniem odwołujących się rodzaj działalności inwestora ma szczególnie uciążliwy charakter i nie jest zgodny z dotychczas panującym ładem przestrzennym, doprowadzi on do obniżenia wartości umiejscowionych w okolicy inwestycji. Zdaniem odwołujących się inwestorka otrzymała negatywną decyzję w warunkach zabudowy z dnia [...]roku dla tożsamej inwestycji. Wskazano, że nieruchomości wykorzystywane na cele usługowe znajdują się na początku ul. [...] a nie na jej końcu, gdzie planowana jest inwestycja. W konsekwencji odwołujący się twierdzili, że planowana inwestycja nie jest dopuszczalna albowiem nie da się jej pogodzić z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją ostateczną z dnia [...] roku – po rozpatrzeniu odwołań D. G. i W. P. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647) utrzymało decyzję organu I instancji w całości w mocy. W uzasadnieniu po przedstawieniu przebiegu postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji nie jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) ani § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Odnosząc się do zarzutów odwołań organ odwoławczy wskazał, że na nieruchomości nr 3 prowadzona była działalność przemysłowo-usługowa, co także wynika z zapisów ewidencji gruntów wskazujących na użytek gruntowy – Ba. Zmiana funkcji przemysłowej na funkcję mieszkaniowo-usługową zmniejszy uciążliwość spowodowaną funkcją przemysłową. W istocie zmiana sposobu użytkowania (decyzja I instancji) dotyczy funkcji przemysłowej. Organ ten nie uznał także zarzutu dotyczącego błędnie przeprowadzonej analizy i nieuzasadnionego rozszerzenia obszaru analizowanego. Rozszerzenie obszaru analizy byłoby błędem jedynie w sytuacji braku zabudowy i poszukiwania zabudowy, która byłaby podstawą do ustalenia warunków. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z terenem na którym zabudowa istnieje, w tym wskazane do zmiany sposobu użytkowania budynki. Analiza zabudowy całej ul. [...] umożliwiła pełne przedstawienie istniejącego zagospodarowania. Nadto organ odwoławczy podał, że zmiana sposobu zagospodarowania istniejących budynków przemysłowych na funkcję mieszkaniową i usługowo-gastronomiczną stanowić będzie kontynuację istniejącej już funkcji. Usługi gastronomiczne są bowiem związane z zabudową mieszkaniową i stanowią funkcję uzupełniającą tę zabudowę. Wreszcie organ odwoławczy odniósł się także do zarzutu, że w sprawie była już wydana decyzja (z dnia [...]roku) na podobną działalność. W tym zakresie SKO odwołało się do wniosku z dnia [...]roku, który dotyczył zmiany sposobu użytkowania części obiektu o funkcji produkcyjno-handlowej na funkcję usługowo-gastronomiczną, a po korekcie tego wniosku ([...]roku) wniosek dotyczył zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów na funkcję mieszkalno-usługową. Z mapy dołączonej do pisma z dnia [...]roku wynika, iż wnioskowaną zmianą była objęta jedynie część istniejącej zabudowy. Natomiast decyzją z dnia [...]roku odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku produkcyjnego na cele usługowo-mieszkalne. Natomiast obecny wniosek dotyczy całej działki i wszystkich budynków znajdujących się na nieruchomości, a więc nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy. Skargi odrębne na decyzję ostateczną złożyli D. G. i W. P. Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i orzekania zarządzeniem z dnia [...]roku. Skarżący D. G. oraz W. P. podnosili te same zarzuty co w odwołaniach od decyzji Prezydenta Miasta C., to jest błędne sporządzenie analizy, rozszerzenie obszaru analizowanego ponad promień 180 m i badanie funkcji terenu całej ul. [...] i jej kontynuacji przy ul. [...], brak rozróżnienia rodzaju usług pod kątem ich uciążliwości. Wskazywali, że istniejące przy ul. [...] usługi (szkoła języka angielskiego, pracownia artysty plastyka, przedszkole) nie są realizowane w dni wolne od pracy, w porze nocnej i nie wiążą się z emisją hałasu lub wzmożonym ruchem samochodowym. Zdaniem skarżących w sprawie, mimo iż inwestorka wnioskiem (w niniejszej sprawie) objęła całą nieruchomość i rozszerzyła swoje zamierzenie o funkcję mieszkaniową istnieje tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] roku. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i zgłosili wnioski dowodowe wyszczególnione w skardze. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie obu skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W następstwie pisma inwestora z dnia [...] roku zawierającego wniosek o wydanie decyzji dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, rozbudowie i nadbudowie całego budynku przemysłowo-usługowego dla funkcji mieszkalno-usługowej (w tym usługi gastronomiczne, catering, obiady domowe, restauracja) w następujących proporcjach – funkcja mieszkaniowa około 1100 m2 i funkcja usługowa około 700 m2 została wydana zaskarżona decyzją z dnia [...] roku utrzymująca w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] roku ustalająca sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji w obrębie działki nr 1. Niewątpliwie wniosek inwestorki zawarty w piśmie z dnia [...] roku (modyfikujący wniosek pierwotny) był dla organu wiążący i jego obowiązkiem w związku z tym było orzekanie w przedmiocie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu działki nr 1 dla inwestycji dotyczącej całego budynku przemysłowo-usługowego dla funkcji mieszkalno-usługowej, co oznacza że organ I instancji winien ustalić, czy zamierzenie inwestycyjne przewidziane do realizacji na działce nr 1 spełnia łącznie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ I instancji, którego decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją stwierdził, że zamierzenie inwestora (objęte wnioskiem z [...] roku) spełnia wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Na działce 1 zlokalizowany jest bowiem kompleks budynków produkcyjno-usługowych, a wniosek dotyczy warunków zabudowy dla inwestycji o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Uszczegółowieniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku, z którego wynika sposób wyznaczania obszaru analizowanego, linii zabudowy, wskaźników zabudowy, szerokości elewacji, wysokości kalenicy i geometrii dachu. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu. § 3 ust. 2 rozporządzenia określa granice obszaru analizowanego, które winny być wyznaczone w odległości "nie mniejszej iż trzykrotna szerokość frontu działki" przy czym "nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Z tak sformułowanego uregulowania wynika, że w zależności od warunków konkretnej sprawy, obszar ten wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponują, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebę zapewnienia ładu przestrzennego co jest zgodne z celami ustawy planistycznej. W sprawie jest bezsporne, że front działki inwestorki wynosi 60 metrów natomiast obszar analizowany wyznaczono tak w analizie, jak i w decyzjach obu organów w promieniu 200 metrów od granic terenu objętego wnioskiem, a skarżący kwestionowali wyznaczenie obszaru analizowanego ponad promień 180 m. W świetle wyżej przedstawionego przez Sąd rozumienia § 3 rozporządzenia oraz faktu, że taki obszar analizowany wynika ze znajdującej się w aktach analizy zarzut ten – w ocenie składu orzekającego – jest nieuzasadniony. Nie oznacza to jednak, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Podstawą do uwzględnienia skargi są zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia kontynuacji funkcji w obszarze przyjętym do analizy, które nie poddawały się weryfikacji (art. 61 ust. 1 pkt 1). Na wstępie należy stwierdzić, że w sprawie została sporządzona analiza, a jej wyniki (załącznik nr 2) stanowią załącznik do decyzji organu I instancji. Nadto do decyzji I instancji został dołączony załącznik nr 3 zawierający szczegółową analizę funkcji, cech zagospodarowania, w tym stosunek zajmowanych powierzchni dla poszczególnych funkcji z wykazem konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na działkach sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji, które są dostępne z tej samej drogi publicznej oraz wykaz zabudowy mieszkalno-usługowej wzdłuż ul. [...] i [...]. Mając na względzie wniosek i wskazane w nim przeznaczenie obiektów prawidłowo w decyzji organ I instancji określając rodzaj inwestycji wskazał na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. Jeszcze raz należy podkreślić, że zamiar inwestora wymagał ustalenia warunków zabudowy, a więc organ był obowiązany do ustalenia czy zamierzenie to jest dopuszczalne w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Co do zasady Sąd podziela stanowisko, że ustalenie kontynuacji funkcji nie sprowadza się do powielenia istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i nie narusza ładu przestrzennego wprowadzenie obiektów towarzyszących funkcji podstawowej. Z analizy zaakceptowanej przez organy wynika jednak, że w obszarze analizowanym (załącznik nr 2) występuje zabudowa jednorodzinna z zabudową usługową – ul[...]. Już w tym miejscu należy wskazać, że działka nr 4 położona jest poza obszarem analizy (załącznik nr 1). Zabudowa leżąca poza obszarem analizowanym nie może natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia, że warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 zostały spełnione. Zarzuty skarżących (dotyczące wadliwego sporządzenia załącznika nr 3), iż w obszarze analizowanym istnieje jedynie zabudowa mieszkalna, a nie mieszkalno-usługowa, ewentualnie, że brak jest śladów działalności usługowej w obszarze analizowanym w oparciu o materiały sprawy (załącznik nr 1) są nie do odparcia, a argumenty organów uprawdopodabniają zarzut, że stan zagospodarowania nie został ustalony w oparciu o dane faktograficzne dotyczące zagospodarowania terenu, ale o dane wynikające z ewidencji działalności gospodarczej. W przekonaniu Sądu nie jest dopuszczalne ustalenie stanu zagospodarowania, w szczególności w zakresie funkcji obiektu, wyłącznie w oparciu o fakt, że pod danym adresem zarejestrowana jest (lub była) działalność gospodarcza o określonym profilu. Przedmiotem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie jest bowiem deklarowany czy zarejestrowany stan zagospodarowania terenu, ale legalny stan faktyczny. Inaczej mówiąc w obszarze musi faktycznie istnieć obiekt o określonej funkcji, aby mógł on stanowić o kontynuacji tej funkcji. Tymczasem w oparciu o analizę organy obu instancji stwierdziły, że w obszarze analizowanym jest zarejestrowanych kilkanaście działalności o funkcji usługowej. Analiza nie pozwala na stwierdzenie, czy istotnie obiekty (części obiektów) o funkcji usługowej istnieją, czy tylko w budynkach mieszkalnych zarejestrowano prowadzoną działalność, co jest dość powszechną praktyką. Wówczas oczywiście o żadnej funkcji usługowej takich budynków mówić nie można, nie można też stwierdzić kontynuacji funkcji. Analiza winna wyraźnie potwierdzać, że konkretny obiekt na konkretnej działce o danej funkcji istnieje fizycznie, tylko wówczas bowiem wpływa na stan zagospodarowania przestrzeni. Z tego względu wniosek organów o spełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. o kontynuacji funkcji nie znajduje w ocenie Sądu dostatecznego oparcia w ustaleniach faktycznych, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi dostateczną przesłankę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Pozostałe zarzuty Sąd uznał za nieuzasadnione. W szczególności zaskarżona decyzja nie jest tożsama z decyzją z dnia [...] roku, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku na cele usługowo-mieszkalne. Podobnie zarzuty związane ze stanami przyszłymi i ewentualnymi w sytuacji gdy ustalenie warunków następuje dla konkretnego zamierzenia są nieuzasadnione. Nadto organowi I instancji Sąd pragnie zwrócić uwagę na zapis w jego decyzji (pkt 2 a) tiret pierwszy) w którym określono, że nieprzekraczalna linia zabudowy została określona w załączniku nr 1 do decyzji. Tymczasem załącznik nr 1 do decyzji, w tym legenda nie zawiera linii zabudowy. Powyższy wyrok został oparty także na art. 152 i 135 p.p.s.a., a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko Sądu, a także ustalą czy inwestycja została rozpoczęta bowiem w takim przypadku postępowanie w sprawie ustalenia warunków na podstawie złożonego wniosku powinno zostać umorzone. sw