II SA/Gl 1333/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Radziechowy - Wieprz z dnia 11 stycznia 2019 r. nr IV/20/19 w przedmiocie rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda Śląski (dalej też jako Wojewoda lub organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr IV/20/19 Rady Gminy Radziechowy – Wieprz (dalej jako Rada) z dnia 11 stycznia 2019 r. w sprawie rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi, w części dotyczącej § 1 oraz § 2 uchwały, jako niezgodnej z art. 6r ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, zwanej też dalej ustawą lub u.c.p.g.) oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zaskarżoną uchwałę podjętą na podstawie art. 6r ust. 4 u.c.p.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 u.s.g. Rada w § 1 i § 2 wprowadziła odpłatność za limitowany odbiór zmieszanych odpadów komunalnych oraz odbieranych odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 6r ust. 3 ustawy, ustawodawca przyznając radzie gminy kompetencje ograniczenia ilości odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazał jednocześnie jakiego rodzaju odpadów ograniczenie takie może dotyczyć tj. odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne. Z treści art. 6r ust. 3a ustawy wynika zatem a contrario, że nie jest dopuszczalne ograniczenie ilości pozostałych rodzajów odbieranych odpadów. Nadto organ nadzoru stwierdził, że skoro w powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 6 ust. 4 ustawy jest mowa o rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, to podjęta na tej podstawie prawnej uchwała nie może dotyczyć usług tożsamych rodzajowo z usługami już określonymi w art. 6 ust. 3 ustawy. Dopiero wyraźne wyłączenie odbioru, w ramach uiszczanej opłaty, pewnej kategorii odpadów komunalnych wskazanych przez ustawodawcę w ust. 3 może uzasadniać odbiór wyłączonych odpadów jako dodatkową usługę świadczoną przez gminę. Dalej Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina ma obowiązek zapewnienia właścicielom nieruchomości pozbywania się wszelakich odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowaniu odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnieniu przyjmowanych odpadów przez gminę w inny sposób. Nadto organ nadzoru zarzucił, że Rada w treści § 2 pkt 2 lit. b i lit. c zaskarżonej uchwały posłużyła się pojęciem odpowiednio "surowców wtórnych" oraz "żużlu", którymi to pojęciami nie posługują ani przepisy u.c.p.g. ani przepisy ustawy o odpadach. Pojęcia takie nie zostały też wskazane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Radziechowy – Wieprz. Użycie w zaskarżonej uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, tych pozaustawowych oraz nieprecyzyjnych zwrotów stwarza poważne wątpliwości interpretacyjne na etapie stosowania wskazanych przepisów oraz wątpliwości co do rzeczywistej woli lokalnego uchwałodawcy. Narusza to wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Radziechowy – Wieprz podzielił zawartą w skardze argumentację Wojewody. Jednocześnie podał, że Gmina nie świadczy dodatkowych usług w sprawie odbioru odpadów komunalnych oprócz usług podanych w uchwale Rady z dnia 11 stycznia 2019 r. nr IV/21/19 w sprawie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne oraz określenia stawek za pojemniki. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest oczywiście uzasadniona. Jak wynika z nazwy zaskarżonej uchwały oraz z powołanego w podstawie prawnej jej podjęcia art. 6 ust. 4 ustawy u.c.p.g. przedmiotem jej uregulowań powinny być rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez Gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi. Jak to trafnie zarzuca w skardze Wojewoda, a co wynika wprost z treści powołanego przepisu, uchwała w tym przedmiocie nie może zatem regulować usług, które gminy są zobowiązane świadczyć w ramach ciążącego na nich jako zadanie własne, a wynikającego z treści art. 3 ust. 1 ustawy, obowiązku utrzymywania czystości i porządku w gminach. Obowiązki w tym zakresie spoczywają bowiem na gminach z mocy samej ustawy i tym samym nie mogą być traktowane jako dodatkowe usługi o jakich mowa w art. 6r ust. 3 ustawy. W konsekwencji jako dodatkowa usługa w rozumieniu art. 6r ust. 4 ustawy u.c.p.g. nie może być traktowana usługa odbierania określonych rodzajów odpadów ponad wskazywane przez gminę ilości w odniesieniu do odpadów, które gmina ma obowiązek odbierać bez ograniczenia ich ilości w ramach opłaty o jakiej mowa w art. 6r ust. 2d ustawy. Ograniczenie takie w świetle obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały treści art. 6r ust. 3 ustawy mogło dotyczyć zatem jedynie odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Takie zaś odpady w zaskarżonej uchwale nie zostały wprost wskazane. Podjęcie co do takich odpadów uchwały na podstawie art. 6r ust. 4 ustawy musiałoby być przy tym poprzedzone podjęciem uchwały na podstawie art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3a, w której zostałyby wobec tych rodzajów odpadów ustalone określone limity (zobacz w tym względzie m.in. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1493/19 – LEX nr 2703473). Zasadnie stwierdził zatem Wojewoda, że zaskarżona uchwała została wydana z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 6r ust. 4 oraz jednocześnie z naruszeniem art. 6r ust. 3a w zw. z ust. 2d i ust. 3 ustawy u.c.p.g. Z przyczyn wskazanych w skardze, zasadnie Wojewoda zakwestionował też posłużenie się w zaskarżonej uchwale pozaustawowymi, nieprecyzyjnymi i stwarzającymi poważne wątpliwości interpretacyjne zwrotami "surowce wtórne" i "żużel". W konsekwencji należało zgodnie ze stanowiskiem organu nadzoru przyjąć, że została ona też podjęta z naruszeniem treści art. 2 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. sprzecznie z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy. Nie może ulegać bowiem wątpliwości, że naruszenie powyższych przepisów miało istotny charakter. Z powyższych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie będąc związany wnioskami skargi, a to zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że pozostawienie w obrocie prawnym § 3, § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały, jako przepisów związanych ściśle z treścią jej § 1 i § 2 byłoby pozbawione podstawy prawnej i dlatego należało stwierdzić nieważność całego objętego kontrolą aktu. mr