II SA/Gl 1334/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej prawa i obowiązki w sprawie rekultywacji terenu po działalności górniczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta Powiatowy w Z. zobowiązał Cementownię "A" S.A. w Ogrodzieńcu do rekultywacji fragmentu terenu po działalności górniczej cementowni o pow. [...] ha, położonego w granicach miasta Z., obręb B., zgodnie z ustalonym kierunkiem rekultywacji (zieleń leśno-parkowa) i projektem rekultywacji oraz ustalił, że rekultywację należy zakończyć w terminie [...] lat od zaprzestania działalności. Aktem notarialnym z dnia [...] r. Cementownia "A" S.A. w Ogrodzieńcu zawarła z M. O., M. O. i M. K. warunkową umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działek o łącznej pow. [...]ha [...] m kw., położonych w Z.. W § 6 tej umowy nabywcy zobowiązali się do przejęcia obowiązków wynikających z decyzji Starosty Powiatowego Z. z dnia [...] r. nr [...], w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów w drodze decyzji właściwego organu. W wykonaniu umowy warunkowej zawarto umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego w dniu [...]r. O transakcji tej cementownia "A" poinformowała Starostę i pismem z dnia [...]r. zawnioskowała o przeniesienie zobowiązań z tytułu rekultywacji na nabywców działek. Pismem z dnia [...]r. Starosta zawiadomił M. K. oraz M. i M. O. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przekazania praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] r. a w następnej kolejności wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą z urzędu przekazał prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty Powiatowego w Z. z dnia [...] r. w sprawie rekultywacji terenu po działalności górniczej Kopalni Odkrywkowej Cementowni "[...]" na rzecz nabywców M. i M. małżonków O. oraz M. K. W podstawie prawnej podano art. 5 i art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78 ze zm.). Decyzja ta została doręczona stronom w [...]r. i stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] r. wniesione zostało odwołanie od decyzji z dnia [...]r. Zostało ono sporządzone na papierze firmowym "B" Sp. z o.o. i podpisane przez Prezesa Zarządu spółki M. K.W uzasadnieniu tego odwołania w pkt 2 stwierdzono, że pisma podpisywane przez M. K. jako prezesa zarządu spółki reprezentują wolę użytkowników wieczystych działek, zgodnie z pełnomocnictwem. W aktach znajdują się kserokopie dwóch dokumentów, z których jeden jest opatrzony datą [...]r. i nosi nazwę pełnomocnictwo, lecz nie zawiera żadnego oświadczenie woli w przedmiocie ustanowienia pełnomocnika, a drugi jest opatrzony podpisami M. O. i M. O. i zawiera oświadczenie, że osoby te upoważniają M. K. do reprezentowania ich, ale w sprawach związanych z decyzjami Prezydenta Miasta Z. dotyczących prawidłowości naliczenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za lata [...]oraz za rok [...], objętych decyzją nr [...]z dnia [...]r. W związku ze złożonym odwołaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zwróciło się do spółki "B" o wyjaśnienie, czy pismo jest odwołaniem, czy też jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi Spółka, reprezentowana przez Prezesa Zarządu podała, że wniesione pismo jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r. W dalszej kolejności Kolegium zawiadomiło o wszczęciu na wniosek Spółki postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, kierując zawiadomienie do Spółki i Starosty Powiatowego w Z. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] SKO w C., po rozpoznaniu wniosku "B", odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] r., którą przeniesiono na M. K., M. O. i M. O. prawa i obowiązki wynikające z decyzji starosty z dnia [...]r. W podstawie prawnej podano przepisy art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu poddano analizie przesłanki nieważności, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdzono, że żadna z nich nie została spełniona. W szczególności decyzja została wydana przez właściwy organ i znajduje oparcie w przepisie art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. W sprawie podmiotem zobowiązanym do rekultywacji była uprzednio cementownia "A". Prawa do gruntu podlegającego rekultywacji zostały jednak przeniesione na inne osoby, które zobowiązały się do przejęcia obowiązku rekultywacji. W ten sposób doszło do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji a starosta był zobowiązany do wydania decyzji przenoszącej obowiązki na nowych użytkowników wieczystych. W związku z wydaną decyzją Spółka wniosła pismo określone jako zażalenie. Zarzuciła, że z mocy ustawy do rekultywacji zobowiązany jest koncesjonariusz i obowiązek ten nie podlega zbyciu. Nabywcy przejęli wszystkie prawa i obowiązki dotyczące nieruchomości, związane z jej bieżącą obsługą, nie można narzucać obowiązku rekultywacji osobom fizycznym, nabywcom nieruchomości, którzy nie wyrazili zgody na wstąpienie w obowiązki wynikające z koncesji. Umowa warunkowa nie przenosiła prawa do nieruchomości, lecz określała wstępne warunki nabycia. Nabywcy nie wyrazili zgody na przejęcie obowiązku rekultywacji i dlatego w umowie przenoszącej prawo użytkowania wieczystego nie zapisano takiego postanowienia, strony ustaliły warunki nabycia zgodne z przepisami. SKO błędnie zatem uznało, że doszło do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji. Wniesione pismo zostało przez Kolegium zakwalifikowane jako wniosek o ponownie rozpoznanie sprawy. Pismem z dnia [...] r. organ zwrócił się do M. K. o podanie, czy działa w sprawie jako współużytkownik wieczysty nieruchomości, czy jako prezes zarządu spółki "B", pod rygorem przyjęcia, że wniosek pochodzi od Spółki. W odpowiedzi M. K. podał, ze działa zarówno jako pełnomocnik użytkowników wieczystych jak i jako prawny reprezentant spółki. Dołączył kopię pełnomocnictwa z dnia [...] r., którym małżonkowie O. udzielili pełnomocnictwa spółce [...] do podejmowania wszelkich decyzji, oświadczeń i podpisywania dokumentów związanych z otrzymaniem pozwoleń na wykonanie rekultywacji działki objętej [...]w Z. Dołączył także kopię umowy użyczenia zawartej dnia [...]r. między spółką [...] w C. jako użytkownikiem i M. K. działającym w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. i M. O. – jako użyczającymi. Umowa ta dotyczy nieruchomości położonej w . Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję. Podało, że rozstrzygniecie zapadło po rozpoznaniu wniosku M. K. Decyzja została doręczona M. K. na adres spółki [...] oraz Staroście Powiatowemu w Z. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podtrzymało stanowisko, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności. Podano, że nie można podzielić stanowiska strony, jakoby postanowienia umowy warunkowej miały mniejszą wagę niż postanowienia umowy ostatecznej. Postanowienia umowy warunkowej są dla stron wiążące a potwierdzeniem tego są postanowienia umowy ostatecznej o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego. Przeniesienie to nastąpiło w wykonaniu umowy warunkowej. Skarga do sądu administracyjnego na decyzję SKO została wniesiona przez M. K.osobiście i jako pełnomocnika M. O. i M. O. Wobec faktu, że nie zostało Sądowi przedłożone stosowne pełnomocnictwo a M. O. i M. O. jej nie podpisali, skarga M.i M. O. została prawomocnie odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Gl 1334/08. W skardze do sądu zawnioskowano o uchylenie decyzji (określonej mylnie jako postanowienie) zarzucając, że wadliwe jest stanowisko Kolegium zarówno co do ważności umowy warunkowej jak i możliwości przeniesienia obowiązku rekultywacji. To koncesjonariusz czerpał zyski z koncesji i jego obowiązkiem było gromadzenie środków na rekultywację. Przekazanie obowiązku rekultywacji winno zatem wiązać się z przekazaniem zgromadzonych na ten cel środków. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniach wydanych decyzji. Kolegium podało, że postępowanie zostało przeprowadzone z wniosku M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku sądu administracyjnego I instancji istnieje zatem obowiązek uwzględnienia także okoliczności i naruszeń nie podnoszonych w skardze, jeśli uzasadniają one uchylenie decyzji. Katalog przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia zawiera art. 145 § 1 powołanej ustawy. W szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy przewiduje uchylenie decyzji, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy strony tego postępowania, bez swej winy, zostały pozbawione w nim udziału (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Okoliczność taka zaistniała w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku przeprowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Starosty Z. z [...]r. Decyzja Starosty była skierowana do trzech osób fizycznych: M. K., M. O. i M. O. Osoby te winny zatem być stronami postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie pozwala uznać, że organ w toku tego postępowania zadbał o udział wszystkich stron, pominięto niewątpliwie udział M. O. i M. O. Należy zwrócić uwagę, że po pierwsze, Kolegium zakwalifikowało pierwotnie wniosek o stwierdzenie nieważności jako pochodzący od spółki "B". Nie ustalono przy tym, jak spółka ta jest reprezentowana i kto jest uprawniony do reprezentacji. Nie rozważono także w żadnej mierze, czy podmiot ten legitymuje się własnym interesem prawnym w dochodzeniu nieważności decyzji Starosty z [...] r. W świetle zgromadzonych materiałów interes taki jest wątpliwy, nie kreuje go stosunek obligacyjny związany z zawartą umową użyczenia nieruchomości. Nie można również przyjąć, że Spółka może być pełnomocnikiem osób fizycznych w postępowaniu administracyjnym, takie pełnomocnictwo jest wykluczone ze względu na przepis art. 33 § 1 k.p.a. Rozpoznając sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie, Kolegium zmodyfikowało swoje wcześniejsze stanowisko i uznało, że wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od M. K. Jako adresat decyzji z [...] r. niewątpliwie jest on podmiotem legitymowanym do zainicjowania takiego postępowania. Otwarta pozostaje jednak kwestia udziału dwóch pozostałych osób. W oparciu o złożone przez M. K. dokumenty nie można przyjąć, że legitymował się on pełnomocnictwem do reprezentowania w niniejszej sprawie małżonków O. Fakt ten został jednak zignorowany a decyzja Kolegium z dnia [...] r. została wydana z pominięciem ich udziału. Przeprowadzenie postępowania bez udziału strony stanowi przesłankę wznowienia postępowania, której stwierdzenie uzasadnia uchylenie decyzji wydanych w wyniku postępowania obciążonego taką wadą. Prowadząc postępowanie w sprawie Kolegium zadba o precyzyjne ustalenie, od jakiego podmiotu pochodzi złożony wniosek (co ma istotne znaczenie wobec dużej dowolności skarżącego M. K. w określaniu swojego statusu prawnego) oraz czy podmiot ten ma dostateczną legitymację do działania oraz ewentualnego reprezentowania innych osób. Ewentualne pełnomocnictwa winny być złożone w oryginale lub być uwierzytelnione przez uprawnione osoby a ich zakres winien obejmować przedmiot sprawy. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi, że postanowienia umowy z dnia [...] r. miały warunkowy charakter i nie mogły wywrzeć skutku ze względu na "upływ terminu" i "uchybienia formalne". Obie zawarte umowy pozostają w obrocie prawnym a organy administracji nie są uprawnione do rozstrzygania o ich ważności. Dla rozstrzygnięcia sprawy, umowy te nie mają jednak zasadniczego znaczenia. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozważenia wymagają przesłanki ustawowe legalności decyzji. W świetle dotychczasowych ustaleń należy zgodzić się ze stanowiskiem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3-7 k.p.a. Zarzuty podnoszone przez stronę każą natomiast skoncentrować się na przesłance określonej w pkt 2 powołanego przepisu, odnoszącej się do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Dla ustalenia, czy doszło do takiego naruszenia, nie jest wystarczające podanie, że doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego a nabywca zobowiązał się w umowie do przejęcia obowiązku rekultywacji w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji w drodze decyzji właściwego organu. Przedmiotem badania jest bowiem właśnie prawidłowość wydania takiej decyzji. Wymaga zatem rozważenia, czy o zmianie osoby zobowiązanej i przekazaniu praw i obowiązków orzeczono zgodnie z prawem. W tym zakresie organy nie poczyniły rozważań, ograniczając się do stwierdzenia, że zbyto prawo użytkowania wieczystego a nabywca wyraził wolę przejęcia zobowiązań, pod warunkiem wydania decyzji. Należy zgodzić się ze skarżącym, że obowiązek rekultywacji nie może być zbyty i przeniesiony na inne podmioty w drodze umowy, co oznacza że skutku w postaci przejścia obowiązku nie może wywołać sama umowa. Osobę zobowiązaną do rekultywacji określa się w decyzji, co stanowi art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W drodze decyzji może też dojść do zmiany tej osoby zobowiązanej, co przewiduje art. 20 ust. 6 ustawy. Przepis art. 20 ust. 6 ustawy może budzić wątpliwości interpretacyjne, w szczególności może być wątpliwe, czy decyzja wydawana na jego podstawie ma orzekać o przekazaniu praw i obowiązków, czy też o zmianie osoby zobowiązanej, czy też o obu kwestiach. W przekonaniu Sądu, ze względu na zakres przedmiotowy rozstrzygnięć podejmowanych w decyzjach z zakresu rekultywacji, jaki wskazuje art. 22 ust. 1 ustawy, przepis art. 20 ust. 6 winien być interpretowany w ten sposób, że przewiduje on możliwość wydania decyzji, orzekającej zarówno o osobie zobowiązanej do rekultywacji, jak i o przekazaniu praw i obowiązków. Przejęcie praw i obowiązków jest skutkiem zmiany osoby zobowiązanej. Organy winny zwrócić uwagę, że ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntów skutków. Osobą zobowiązaną do rekultywacji jest podmiot powodujący utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów, jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak zasadnie wskazał w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt II SA/Gl 4116/03, od obowiązku tego osoba zobowiązana do rekultywacji nie może się uwolnić, jest to obowiązek bezwzględny, którego nie można przenieść na inny podmiot, bez przeniesienia praw do inwestycji. Określenie w decyzji osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być arbitralne, lecz winno korelować z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy. O tym czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej należy zatem stwierdzić w oparciu o ustalenia dotyczące zakresu ewentualnego następstwa prawnego miedzy podmiotami, z odniesieniem się ewentualnie także do treści zbytego prawa użytkowania wieczystego i jego społeczno-gospodarczego przeznaczenia. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.