II SA/Gl 1335/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 11 sierpnia 2025 r. nr CK.ZUT.4701.7007.OZ.2024.AP w przedmiocie opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód potoku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 1017 (tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie] Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor Zlewni" lub "Organ"), decyzją z dnia 11 sierpnia 2025 r., nr CK.ZUT.4701.7007.0Z.2024.AP, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 14 ust. 1 pkt 5, ust. 2 i 6 pkt. 2, art. 272 ust. 6, 6b i 6c ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 960) – dalej "P.w.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) dalej "k.p.a.", określił W. Sp. z o.o., ul. [...] w C. (dalej "Skarżąca") za okres IV kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 2.244,00 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód potoku [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 8 lipca 2025 r. Organ na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 P.w. ustalił Skarżącej w formie informacji kwartalnej nr [...], [...] opłatę zmienną w wysokości 2.244,00 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód potoku [...]. W dniu 1 sierpnia 2025 r. (pismem z dnia 29 lipca 2025 r.) Skarżąca złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód potoku [...], ustaloną w informacji. Wskazała, że w jej przypadku nie sposób mówić o wprowadzaniu ścieków do wód bez wymaganego pozwolenia. Skarżąca wyjaśniła, że uprzednie pozwolenie wodnoprawne, określone decyzją Starosty C. z dnia 16 czerwca 2014 r., znak: [...] obowiązywało do dnia 15 sierpnia 2024 r. Wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego Skarżąca złożyła w dniu 15 maja 2024 r. W ocenie Skarżącej fakt, że pierwsze pismo organu w tej sprawie doręczono Skarżącej dopiero po 49 dniach od czasu złożenia wniosku, stanowi naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. Przewlekłość działania organu była więc bezpośrednią przyczyną doprowadzenia do sytuacji wygaśnięcia pierwotnego pozwolenia wodnoprawnego z 2014 r. Dyrektor Zlewni nie uwzględnił reklamacji Skarżącej wskazując na treść art. 272 ust. 6b P.w. W jego ocenie podmiot korzystający z wód powinien dołożyć należytej staranności i składając wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia. Zauważyć przy tym należy, że nawet w przypadku ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego ustawodawca uznał, że odpowiedni termin na złożenie wniosku to co najmniej 90 dni przed upływem okresu, na który pozwolenie to zostało wydane. Szansę na uniknięcie opłaty podwyższonej ma ten podmiot, który złożył wniosek z odpowiednim wyprzedzeniem i nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego przed wygaśnięciem poprzedniego, nawet ze względu na opieszałość organów. Dokonując analizy dokumentacji złożonej w celu wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego Organ doszedł do wniosku, że brak wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego, nie był spowodowany bezczynnością postępowania administracyjnego w tej sprawie, ale skutkiem niezłożenia kompletnego wniosku o pozwolenie wodnoprawne w terminie poprzedzającym wygaśnięcie pozwolenia obowiązującego. Niekompletny wniosek został złożony przez Skarżącą 15 maja 2024 r. podczas gdy pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty C. z dnia 16 czerwca 2014 r. obowiązywało do dnia 15 sierpnia 2024 r. Wezwanie do uzupełnień nastąpiło 3 lipca 2024 r., po czym 25 lipca 2024 r. wszczęto postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, dochowując zasady art. 400 ust. 7 oraz art. 401 ust. 4 P.w. Decyzja w sprawie pozwolenia wodnoprawnego została wydana w dniu 6 września 2024 r., a przymiot ostateczności uzyskała z dniem 7 października 2024 r. Sprawy dotyczące wydawania takich pozwoleń nie należą do spraw prostych i nieskomplikowanych, wymagają też konkretnej aktywności potencjalnego beneficjenta takiego pozwolenia, który musi sprostać wymogom ustawowym. Mimo uproszczonej procedury zastrzeżonej dla takiej sytuacji, związanej z brakiem konieczności sporządzania nowego operatu wodnoprawnego, ustawodawca przewiduje termin min. 3 miesięcy na weryfikację wniosku strony. W ocenie Dyrektora Zlewni w sprawie zaistniała przesłanka obligująca go do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2024 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) - dalej jako "Konstytucja RP" w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez obciążenie Skarżącej ujemnymi konsekwencjami przewlekłego prowadzenia przez Organ postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków, które spowodowało wygaśnięcie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, stawiając Skarżącą w sytuacji, w której, nie mogąc zaprzestać swojej działalności, zmuszona była wprowadzać ścieki do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, za co została następnie obciążona opłatą zmienną obliczoną na podstawie art. 272 ust. 6b oraz 6c P.w.; 2) art. 272 ust. 6b oraz 6c P.w., poprzez ich zastosowanie i określenie Spółce opłaty zmiennej na podstawie kontroli gospodarowania wodami, przyjmując ilość ścieków wynikającą z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków, w sytuacji, gdy pomimo dochowania przez Spółkę należytej staranności oraz złożenia wniosku z odpowiednim wyprzedzeniem, tj. 3 miesiące przed wygaśnięciem dotychczasowego pozwolenia, Organ nie podjął niezwłocznie czynności zmierzających do jego rozpoznania, doprowadzając do wygaśnięcia obowiązującego Spółkę pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji także doprowadzając do obciążenia Skarżącej opłatą zmienną obliczoną na podstawie art. 272 ust. 6b oraz 6c P.w.; II. przepisów prawa procesowego: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i należytego rozważenia całokształtu materiału dowodowego zebranego w aktach postępowania i dokonanie dowolnej, subiektywnej oraz wybiórczej jego oceny, mającej wpływ na wynik postępowania, poprzez: - całkowite pominięcie znanych Organowi z urzędu okoliczności związanych z przewlekłością postępowania prowadzonego przez Dyrektora Zlewni, który nie wydał Spółce nowego pozwolenia wodnoprawnego, mimo złożenia przez Skarżącą wniosku w tym przedmiocie 3 miesiące przed upływem terminu obowiązywania pozwolenia, na jaki zostało wydane poprzednie pozwolenie wodnoprawne, co skutkowało obciążeniem Skarżącej opłatą zmienną obliczoną na podstawie art. 272 ust. 6b oraz 6c P.w.; - przyjęcie okresu wprowadzania ścieków do wód przez Spółkę bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego za okres IV kwartału 2024 r., nie uwzględniając tym samym czasu rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. W związku z podniesionymi zarzutami Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Organu do wydania decyzji zgodnie z przepisami prawa; 2) zasądzenie na rzecz Skarżącej od Organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W szerokim uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty uzasadniające jej zdaniem podniesione zarzuty. Podniosła, że działanie Organu spowodowało wygaśnięcie obowiązującego Spółkę pozwolenia wodnoprawnego, stawiając Skarżącą w sytuacji, w której, nie mogąc zaprzestać swojej działalności, zmuszona była wprowadzać ścieki do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, za co została następnie obciążona opłatą zmienną obliczoną na podstawie art. 272 ust. 6b oraz 6c P.w. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zlewni podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zważywszy na okoliczności sprawy, mając na uwadze złożenie przez skarżącą wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w dniu 15 maja 2025 r. (a więc trzy miesiące przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia) i niezałatwienia sprawy przez organ w terminie miesięcznym lub dwumiesięcznym, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., organ zasadnie nałożył na Skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty zmiennej. Nie można nie zauważyć, że złożony przez Skarżącą wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego zawierał braki formalne. Sam zaś wniosek dotyczył nowego pozwolenia wodnoprawnego, a nie kolejnego okresu - organ rozważył czy wniosek obejmował uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, czy może mógł stanowić wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego i prawidłowo stwierdził, że chodzi o nowe pozwolenie, na co wskazują: złożony nowy operat oraz wniosek o wygaszenie starego pozwolenia (we wniosku o nowe pozwolenie). Jednakże w ocenie Sądu zasadnicze zastrzeżenia budzi fakt, że organ dopiero pismem z dnia 3 lipca 2024 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a więc 49 dni po dacie złożenia wniosku, wezwał Skarżącą (jako wnioskodawcę) do usunięcia braków formalnych wniosku, które to braki - mając na uwadze wynikającą z przepisów k.p.a. zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 2 k.p.a.) - powinny być w ocenie Sądu stwierdzone niezwłocznie po wpłynięciu wniosku do organu, tym bardziej że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w tym wypadku to postępowanie standardowe, objęte niejako specjalizacją organu, który dysponuje schematem procedowania w odniesieniu do wymaganych dokumentów (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 233/23; wyrok WSA w Łodzi z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 234/23, dostępne w CBOSA). Przesunięcie momentu faktycznego rozpoczęcia procedowania o praktycznie 1,5 miesiąca miało niewątpliwy wpływ na okres pozostawania przez Skarżącą bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego, a więc i wysokość opłaty zmiennej. Sąd stoi na stanowisku, że w sytuacji, w której opłata naliczana jest za konkretny okres, organ musi procedować tak, aby uniknąć zarzutu, że procedując w taki lub inny sposób wpływa na okres czasu przyjęty za podstawę naliczenia opłaty. Zdaniem Sądu nie ulega też żadnej wątpliwości, że tak zdefiniowana i wymierzana opłata zmienna na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne ma charakter sankcyjny, jednak nie stanowi ona administracyjnej kary pieniężnej. Te wynikają wprost z regulacji art. 472 aa P.w. Słusznie zatem organ I instancji uznał, że w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy działu IV k.p.a. Sąd orzekający w sprawie zgadza się ze stanowiskiem Skarżącej wyrażonym w uzasadnieniu skargi i przywołanym tam orzecznictwem sądów administracyjnych. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ wydając zaskarżoną decyzję koncentrował się przede wszystkim na przebiegu postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego i nie odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności, które strona podnosiła już w toku postępowania reklamacyjnego, a które istotnie wpływają na możliwość wymierzenia spornej opłaty na innej podstawie. Skarżąca nie może ponosić ujemnych skutków zawinionego działania lub zaniechania organu administracji. W rozpatrywanej sprawie była to przewlekłość prowadzonego postępowania. W wyniku wezwania Skarżącej do uzupełniania braków wniosku w dniu 3 lipca 2024 r. wniosek ten został uzupełniony przez Skarżącą pismem z dnia 12 lipca 2024 r. (fakt ten nie jest kwestionowany przez Organ). Decyzja w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego została wydana dopiero 6 września 2024 r. Należy podkreślić, że Skarżąca realizowała zadania własne w zakresie jednej z podstawowych kategorii usług użyteczności publicznej. Nie można zatem przyjąć, że wobec utraty ważności pozwolenia wodnoprawnego z dnia 16 czerwca 2014 r. Skarżąca mogła, czy też powinna zaprzestać realizacji swoich zadań. Zaprzestanie wprowadzania ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków mogłoby się wiązać z wystąpieniem negatywnych skutków o charakterze społecznym. Organ do tej okoliczności w ogóle się nie odniósł, choć kwestia ta ma kluczowe znaczenia dla oceny wprowadzania ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków mimo nieuzyskania nowego pozwolenia w kontekście nałożenia opłaty zmiennej. W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję Organ nie uwzględnił przede wszystkim okoliczności, że Skarżąca do dnia 15 sierpnia 2024 r. posiadała pozwolenie wodnoprawne, a wniosek o kolejne pozwolenie wodnoprawne został złożony na 3 miesiące przed upływem ważności pozwolenia z 2014 r., charakteru działalności Skarżącej oraz faktu, że Skarżąca uzyskała kolejne pozwolenie wodnoprawne w dniu 6 września 2024 r. (decyzja stała się ostateczna 7 października 2024 r.) Brak pozwolenia wodnoprawnego miał charakter stricte formalny i związany był z upływem terminu pozwolenia w trakcie trwania procedury uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, która została zakończona udzieleniem Skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. Co istotne, w ocenie Sądu czas trwania naruszenia wynikał ze znacznego opóźnionego rozpoczęcia czynności związanych z wydaniem pozwolenia przez organ. Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie były przyczyny tak istotnego dla Skarżącej opóźnienia procedowania jej wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Należy też podkreślić, że Skarżąca nie osiągnęła też z tego tytułu żadnych niedozwolonych korzyści z tytułu naruszenia, wręcz przeciwnie, realizowała zadanie własne gminy istotne dla lokalnej społeczności. W ocenie Sądu w sprawie organ przyjmując wykładnię literalną art. 272 P.w. błędnie uznał, że jest zobowiązany do naliczenia podwyższonej opłaty zmiennej, pomimo okoliczności wskazujących na brak zawinionego działania w tym przedmiocie przez Skarżącą. W konsekwencji Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 272 ust. 6 w zw. z ust.6 b i 6 c. P.w. Ze względu na powyższe skargę należało uznać za zasadną. Ponownie rozpoznając sprawę organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku). O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.