II SA/Gl 1336/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. znak [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych w Ośrodku Pomocy Społecznej w R. decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił M.K. (dalej: "skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – B.M. (ur. [...].). W jej uzasadnieniu powołał się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, w skrócie: "u.ś.r.") i zaakcentował, że skarżąca ma przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna. Dodatkowo, z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jej matki z dnia [...] r., wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R., wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r., a więc w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność matki powstała w wieku 52 lat. Od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie wyrażając niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia, któremu zarzuciła błędną interpretację art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 uznał ten przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zdaniem skarżącej, w jej sprawie nastąpiło również naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, że podziela stanowisko skarżącej, co do interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został przez Trybunał Konstytucyjny uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Natomiast, w ślad za organem I instancji, za przeszkodę uniemożliwiającą przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uznało, że ma ona ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością opieki nad matką (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.). Nie jest bowiem możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jeśli nie zostało uchylone prawo do zasiłku dla opiekuna. W tej sytuacji zachodzi zbieg świadczeń, wykluczający możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r.). Skarżącej może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne dopiero wówczas, gdy w obrocie prawnym znajdzie się ostateczna decyzja uchylająca decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna oraz zostaną spełnione pozostałe przesłanki uprawniające do tego świadczenia. Tym samym nie uwzględniło oświadczenia skarżącej o zamiarze rezygnacji z tego zasiłku, jednak dopiero w dniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez uniemożliwienie jej dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla jej pełnomocnika, a także rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zdaniem skarżącej, organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy spełnia ona pozostałe przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro, przepisy prawa umożliwiają jej wybór świadczenia, to nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby mogła z tego prawa skorzystać. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny mieć w niej zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Jednak kontrola nie obejmuje oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani też kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1403/08, CBOS). W tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że pobiera zasiłek dla opiekuna. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z kolei z przepisu art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W tym miejscu zaakcentować przyjdzie, że negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 u.ś.r. należy rozpatrywać w świetle ogólnej zasady wyrażonej w art. 27 ust. 5 u.ś..r. W konsekwencji zasadne jest twierdzenie, że pozbawienie skarżącej w całości świadczenia pielęgnacyjnego z powodu otrzymywania świadczenia o niższej wysokości nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a także przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Warunkiem jednak wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego winna być rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (por. wyrok tut. Sądu z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/GI 1136/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Tryb takiego postępowania został wskazany Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach m.in. w wyroku z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/GI 639/19 (CBOS). Stwierdzono w nim, że: "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Jest w pełni zrozumiałe, to że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej w skrócie: "k.p.a."), organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Przepisy prawa umożliwiają wybór świadczenia, dlatego organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie - powinien przedsięwziąć takie czynności, by mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Organy obowiązane są więc poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, oraz działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje, wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja", jednak z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość uchylenia wcześniej przyznanego w decyzji prawa do zasiłku dla opiekuna (por. art. 155 k.p.a.) w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne, jakim jest w niniejszej sprawie zasiłek dla opiekuna. Nie można również zaistniałej sytuacji, niekorzystnej dla skarżącej, uznać za nieodwracalną. W następstwie kolejnych ustawowych zmian art. 17 u.ś.r. doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania i jednego, jak też drugiego świadczenia, różniących się znacznie wysokością. Nadmienić przyjdzie, że skarżąca w treści wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sporządzonego przez jej pełnomocnika (k. 17 akt administracyjnych), jak również w oświadczeniu z tego samego dnia poinformowała, że z dniem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna (k. 10). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji rozpozna wniosek skarżącej z uwzględnieniem powyższych rozważań oraz weźmie pod uwagę wybór świadczenia dokonany przez skarżącą, zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., a wobec faktu, iż nie może ona pobierać jednocześnie dwóch świadczeń powinien doprowadzić do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, ewentualnie zaliczyć go na poczet należnego świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).