II SA/Gl 1337/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy Z. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów zmagazynowanych w obiekcie budowlanym usytuowanym na nieruchomości o numerze 1 położonej w K. – Gmina Z. oraz na działce nr 2, położonej w P. - Gmina H.. W toku postępowania pełnomocnik właściciela wspomnianych nieruchomości – B. R. – obecnie skarżącego, w piśmie z dnia [...] r. zwrócił się o umorzenie tego postępowania względem właściciela nieruchomości, albowiem posiadaczem odpadów jest M. K., który na wspomnianej nieruchomości prowadził działalność gospodarczą i który porzucił tam wspomniane odpady. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy Z., działając na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia odpadów do dnia [...]r. W uzasadnieniu organ podał, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się obiekt budowlany – hala magazynowa, która była wykorzystywana przez M. K. do prowadzenia działalności gospodarczej związanej z obrotem odpadami. M. K. zmarł w dniu [...] r. W toku postępowania skarżący złożył co prawda oświadczenie, że zawarł przedwstępną umowę sprzedaży tej nieruchomości na rzecz M. K., który ubiega się o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, lecz postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone. Zdaniem organu oznacza to, że ani skarżący, ani M. K. nie legitymują się zezwoleniem do zbierania i magazynowania odpadów, co oznacza, że to podmiot będący właścicielem nieruchomości zobligowany jest do ich usunięcia. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił rozstrzygnięciu wydanemu przez organ pierwszej instancji naruszenie art. 28 k.p.a, art. 30 § 4 w związku z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 w związku z 77 § 1 i art. 80 k.p.a, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania względem odwołującego się lub uchylenie i jej przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania organ pierwszej instancji naruszył art. 7 oraz art. 77 k.p.a. nie wyjaśniając w sposób dostateczny wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza tego, kto w istocie jest posiadaczem odpadów. W szczególności wyjaśnienia wymaga kwestia, czy rzeczywiście M. K. objął w posiadanie odpady znajdujące się na nieruchomościach skarżącego, gdyż w aktach sprawy brak jest wspominanej umowy przedwstępnej, a znajduje się jedynie oświadczenie, zgodnie z którym wydanie rzeczy winno mieć miejsce w terminie do dnia [...]r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy Z., po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia odpadów do dnia [...]r. Organ wyjaśnił, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania ustalono, że właścicielem działki nr 1 położnej w K. jest Skarb Państwa, zaś jej użytkownikiem wieczystym – do roku [...] - skarżący. Skarżący jest też właścicielem działki nr 2. Umowa przedwstępna sprzedaży prawa własności i prawa użytkowania wieczystego wskazanych nieruchomości nie doszła do skutku, zaś M. K., który miał nabyć te prawa nie uzyskał zezwolenia na zbieranie odpadów. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że to skarżący nadal jest posiadaczem odpadów znajdujących się na jego nieruchomościach, a tym samym to na niego należało nałożyć obowiązek ich usunięcia. W odwołaniu od tej decyzji, pełnomocnik skarżącego ponownie zarzucił organowi naruszenie art. 28 k.p.a, art. 30 § 4 w związku z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 w związku z 77 § 1 i art. 80 k.p.a, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W ocenie odwołującego się organ w sposób błędny ustalił krąg stron toczącego się postępowania nie biorąc w ogóle pod uwagę tego, że przed Starostą [...] toczy się postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia M. K. zezwolenia na zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, a osoba ta zawarła umowę przedwstępną nabycia wspomnianych nieruchomości, a co za tym idzie, również znajdujących się na nich odpadów. Ponadto, bezspornym jest fakt objęcia przez M. K. odpadów w posiadanie Zdaniem dowołującego się organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny powodów, dla których odmówił uznania M. K. za posiadacza odpadów, a w konsekwencji za osobę odpowiedzialną za ich usunięcie z nieruchomości, przerzucając ten obowiązek na jej właściciela. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy stan faktyczny został ustalony w sposób wyczerpujący i prawidłowy. Z faktu, że skarżący zawarł umowę przedwstępną zbycia nieruchomości, na której znajdowały się odpady organ wywiódł, że tym samym władał odpadami, skoro dokonał rozporządzenia nimi. Nadto, podatek od wspomnianych nieruchomości opłaca skarżący, co zdaniem organu oznacza, że nadal pozostają one w jego posiadaniu. Odpowiedzialność za usunięcie odpadów oparta jest zaś na kryteriach o charakterze obiektywnym, co w realiach tej sprawy oznacza, że nikt inny jak tylko władający wspomnianymi nieruchomościami jest zarazem posiadaczem znajdujących się na nich odpadów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Zarzucił organom naruszenie: - art. 28 k.p.a. – polegające na nieprawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania; - art. 30 § 4 w związku z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez ich niezastosowanie, gdyż M. K. mógł być stroną postępowania, a po jego śmierci organ winien wezwać jego następców prawnych do udziału w postępowaniu; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ nie wziął pod uwagę toczącego się równolegle postępowania w sprawie udzielenia M. K. zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne; - art. 7 w związku z 77 § 1 i art. 80 k.p.a – co polegało na wybiórczej ocenie materiału dowodowego oraz przekroczeniu granic swobodnej oceny tegoż materiału, a skutkowało przyjęciem, że skarżący jest posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. W skardze raz jeszcze podkreślono, że właściciel nieruchomości dokonał rozporządzenia nią poprzez przeniesienie posiadania na M. K.. Fakt, że nie doszło do zawarcia przyrzeczonej umowy przeniesienia prawa własności i prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości nie daje podstaw do sformułowania wniosku, że to właśnie ich właściciel i użytkownik wieczysty jest posiadaczem odpadów, które na nieruchomościach tych się znajdują. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istotą poddanego kontroli Sądu sporu pomiędzy skarżącym a organami wydającymi rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była kwestia ustalenia, kto winien być zobowiązany do usunięcia odpadów znajdujących się na nieruchomości o numerze 1 położonej w K. – Gmina Z. oraz o numerze 2, położonej w P. Gmina H., a tym samym, kto w istocie był posiadaczem tych odpadów na dzień orzekania przez organy. Z akt sprawy wynika, że właściciel i użytkownik wieczysty przedmiotowych nieruchomości wydzierżawił je wraz ze znajdującą się na nich halą magazynową M. K., który prowadził tam działalność związaną ze zbieraniem oraz obrotem odpadami. Osoba ta zmarła w dniu [...] r. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 19 cyt. ustawy, posiadaczem odpadów jest ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Oprócz tego przywołany przepis formułuje domniemanie, że to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wypada zwrócić uwagę, że przywołana definicja wiąże pojęcie posiadania odpadów z ich wytwórcą natomiast w żaden sposób nie precyzuje innych przejawów władztwa nad odpadami, które mogły by stanowić przejaw ich posiadania. Stąd też, wobec braku ustawowej, odrębnej definicji posiadania odpadów, przy ustalaniu tego, kto jest ich posiadaczem należy sięgnąć do regulacji art. 336 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm. – dalej k.c.). Zgodnie z treścią art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Pozostawiając na uboczu rozważania dotyczące formy posiadania odpadów w kontekście ustawy o odpadach i odpowiedzialności ich posiadacza, wskazać jedynie trzeba, że posiadanie rzeczy, a więc również odpadów można scharakteryzować jako stan faktyczny przejawiający się we władztwie nad rzeczą, które zarazem jest wyrazem woli posiadania. Niezależnie od tego z jaką formą posiadania (samoistnym lub zależnym) mamy do czynienia na gruncie ustawy o odpadach, o tym, czy ktoś jest posiadaczem odpadów decyduje czynnik woli, wiążący go z odpadami, a więc to, czy uważa się za władającego nimi. Domniemanie związane z własnością nieruchomości, zawarte w art. art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie usunięcia odpadów dopiero wtedy, gdy nie da się ustalić posiadacza odpadów. Jeżeli natomiast w toku postępowania ujawnione zostaną okoliczności wskazujące, że to nie właściciel nieruchomości jest posiadaczem odpadów, obowiązkiem organów jest ich wyjaśnienie i poczynienie niezbędnych ustaleń. Zaniechania w tym zakresie godzą zaś w zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 k.pa. obligującą organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym względzie rację ma skarżący zarzucając organom również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art.80 k.p.a., które polegało na wybiórczym potraktowaniu zgromadzonego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie, właściciel nieruchomości wielokrotnie podnosił, że odpady znajdujące się w hali, usytuowanej na należących doń nieruchomościach, zostały objęte w posiadanie przez M. K., którego wiąże z nim stosunek o charakterze obligacyjnym i rzeczowym. Osoba ta zawarła bowiem ze skarżącym umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości, a nieruchomość ta została jej wydana w posiadanie, co zresztą obie strony zgodnie potwierdziły w pisemnym oświadczeniu (vide: karta 102 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z nieznanych powodów organy obu instancji zignorowały treść tego oświadczenia, koncentrując się na następstwach prawnych zawarcia wspomnianej umowy przedwstępnej i konstatując, że nie doszło do przeniesienia prawa do nieruchomości. Tymczasem kwestia ta, ze względu na przedmiot toczącego się postępowania ma drugorzędne znaczenie, albowiem art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach wyraźnie precyzuje, że odpowiedzialność za ich usunięcie spoczywa na posiadaczu odpadów. Tym samym przepis ten, w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, w pierwszej kolejności obliguje organy do ustalenia, kto jest posiadaczem odpadów, a dopiero wtedy, gdy posiadacza tego nie da się ustalić, umożliwia nałożenie obowiązku ich usunięcia na władającego nieruchomością, na której się znajdują. Takich czynność w kontrolowanym postępowaniu nie podjęto, z góry zakładając, że to właściciel i użytkownik wieczysty wspomnianych nieruchomości będzie odpowiadał za usunięcie z nich odpadów. Z przywołanych wyżej powodów tego rodzaju działania organów były nieprawidłowe, co musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego podjętych przez nie rozstrzygnięć. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że kwestia uzyskania przez posiadacza odpadów zezwolenia na obrót nimi nie miała dla niniejszego postępowania znaczenia, albowiem odpowiedzialność wynikająca z art. 26 ust.1 ustawy o odpadach ma charakter obiektywny – wystarczy stwierdzić, że w miejscu do tego nieprzeznaczonym zgromadzone lub magazynowane są odpady. Fakt, że w toczącym się równolegle postępowaniu nieruchomość, na której znajdują się odpady być może zostanie wskazana jako miejsce prowadzenia działalności związanej ze zbiórką odpadów, nie ma dla wyniku niniejszego postępowania znaczenia. Organ ma bowiem obowiązek ocenić, czy w konkretnej dacie na nieruchomości znajdowały się odpady, a jeżeli tak, to czy znalazły się tam legalnie – zgodnie z udzielonym zezwoleniem na ich zbiórkę i magazynowanie. O ile stwierdzi, że zezwolenia takiego nie było, bądź też podmiot, który nim się legitymował zaprzestał prowadzenia działalności – wówczas inicjowana jest procedura zmierzająca do ich usunięcia. Z tego też względu podnoszone w toku postępowania argumenty dotyczące jego zawieszenia, aż do momentu uzyskania. przez podmiot trzeci zezwolenia na zbieranie i gromadzenie odpadów na tej nieruchomości nie mogły odnieść skutku. Przypomnieć trzeba, że art. 26 ustawy o odpadach ma charakter prewencyjny, a jego celem jest zapobieżenie powstaniu szkody w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm.). W istocie przepis ten stanowi ustawową konkretyzację obowiązku ochrony środowiska wyrażonego w art. 74 ust. 2 Konstytucji RP. Z tego też względu organ nie może czekać, aż w innym postępowaniu ustalone zostanie, kto może prowadzić działalność związaną z gromadzeniem oraz magazynowaniem odpadów, natomiast ma obowiązek zbadać, czy w dacie zakończenia postępowania ktoś inny niż właściciel nieruchomości legitymuje się statusem posiadacza odpadów. W realiach niniejszej sprawy akurat ta kwestia, wobec zgodnego oświadczenia dwóch podmiotów nie budziła wątpliwości. Prowadząc ponownie postępowanie organ weźmie pod uwagę poczynione wyżej spostrzeżenia i ustali, czy M. K. nadal jest posiadaczem odpadów. W razie odpowiedzi twierdzącej, to właśnie ten podmiot zobowiązany zostanie do ich usunięcia, o ile rzecz jasna w międzyczasie nie uzyskał zezwolenia na ich gromadzenie na nieruchomości skarżącego. Natomiast jeśli okaże się, iż posiadacz odpadów zrzekł się swojego uprawnienia, względnie porzucił odpady, wówczas możliwym stanie się nałożenie obowiązku ich usunięcia na podmiot władający nieruchomością. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku stwierdzając zarazem, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 tej ustawy, zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 457,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na której wysokość składa się uiszczony wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240,00 zł, ustalone w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).