II SA/Gl 134/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. z dnia [...] r., nr [...]; 2. Orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. Zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G., udzielił J. i B. N. pozwolenia na użytkowanie schodów zewnętrznych konstrukcji stalowej z zadaszeniem wykonanych wraz z przebudową otworu okiennego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w G. Jako podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego. Ustalono, że przedmiotowa budowa wykonana została bez wymaganego pozwolenia na budowę jeszcze przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 roku. Inwestorami tych robót byli poprzedni współwłaściciele nieruchomości. W związku jednak z nabyciem tego prawa przez J. i B. N., są oni obecnie następcami prawnymi inwestorów w odniesieniu do obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Organ ustalił ponadto na podstawie zgromadzonej dokumentacji, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Powołał się przy tym na sporządzony przez uprawnionego projektanta projekt powykonawczy, inwentaryzację wykonanych robót, ich opis oraz dokumentację fotograficzną, a ponadto na oświadczenie projektanta o zgodności wykonania robót z przepisami techniczno-budowlanymi. W kwestii zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, organ na podstawie informacji uzyskanej z Urzędu Miasta w G., ustalił, że przedmiotowa dobudowa schodów nie naruszała ustaleń planu zagospodarowania obowiązującego w dacie jej wykonania, ani też nie narusza ustaleń obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim stanie rzeczy organ stwierdził, że zachodzą okoliczności do legalizacji samowolnej budowy schodów zewnętrznych z zadaszeniem i przebudową otworu okiennego, co skutkowało wydaniem pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. T. oraz obecnie skarżący R. T. Podnieśli, że przedmiotowe schody wraz z zadaszeniem wybudowane zostały bez uwzględnienia właściwego odprowadzenia wody z opadów atmosferycznych. Spływająca woda opadowa powoduje z kolei namakanie ściany przyziemia, co w efekcie doprowadziło do zawilgocenia piwnic, zagrzybienia, a tym samym spowodowało zagrożenie dla zdrowia i życia ich rodziny. Zaznaczyli, że inwestycja jest zlokalizowana na terenie stanowiącym współwłasność ich oraz inwestorów, a oni nie wyrazili zgody na jej wykonanie. Wskazali ponadto, że zgodnie z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren znajduje się w zasięgu strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej, gdzie wymagana jest pozytywna opinia właściwej służby ochrony konserwatorskiej. W ich ocenie opinia taka w niniejszej sprawie nie została wydana. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że przedłożona inwentaryzacja budowlana wykazuje prawidłowe odprowadzanie z obiektu wód opadowych. Dalej organ stwierdził, że w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. organy nadzoru budowlanego nie mają podstawy prawnej do ustalania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wreszcie odnosząc się do zarzutu braku opinii konserwatorskiej wskazano, że nie ma podstaw do kwestionowania w tym względzie stanowiska Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w G. wyrażonego w piśmie z dnia 23 grudnia 2009 r. w sprawie zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Pośrednia ochrona konserwatorska jest bowiem elementem tego planu. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie art. 42 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez uprzedniego spełnienia wymogu określonego w art. 40 tej ustawy, to jest doprowadzenia terenu nieruchomości do stanu zgodnego z przepisami bądź uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 195 i art. 199 k.c.). Zarzucił też naruszenie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez nie wydanie inwestorom decyzji przewidzianej w tym przepisie, a ponadto naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 tego prawa poprzez pominięcie twierdzeń skarżącego, że przedmiotowy obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia wobec skutków niewłaściwego odprowadzania wód opadowych. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację prezentowaną w dotychczasowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 24 maja 2011 r. J. i B. N. przedstawili dokumentację fotograficzną obrazującą sposób odprowadzania wód deszczowych ze spornego obiektu, stwierdzając jednocześnie, że zastosowane rozwiązanie pozwala w 100% odprowadzić wodę deszczową od ściany budynku i nie może być przyczyną namakania ściany przyziemia. Na rozprawie w dniu 1 lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i twierdzenia skargi. Złożył ponadto pismo procesowe stanowiące załącznik do protokołu z rozprawy, w którym powołał się na wystąpienie skarżącego do Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. Wniósł też o wystąpienie przez Sąd do Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. celem uzyskania informacji, czy w niniejszej sprawie niezbędna była opinia konserwatorska, czy też pismo z dnia 23 grudnia 2009 r. jest wystarczające. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Z kolei uczestniczka postępowania J. N. wniosła o oddalenie skargi. Podtrzymała swoje stanowisko w kwestii prawidłowego odprowadzania wód deszczowych oraz przyczyn podmakania piwnic. Wyjaśniła, że wody opadowe ze spornego zadaszenia są odprowadzane rurą spustową na teren własnej działki. Nieruchomość jest podłączona do kanalizacji deszczowej, ale nie jest w stanie określić, które ze spustów są do tej kanalizacji włączone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Ustalenia organów obu instancji nie znalazły ponadto dostatecznej argumentacji w treści uzasadnień kontrolowanych decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem kontrolowanych rozstrzygnięć wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem Sądu oba orzeczenia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organami obu instancji stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję kończącą proces naprawczy w stosunku do części samowolnie wybudowanego obiektu pod rządami ustawy z 1974 roku. W szczególności z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły kwestii prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z zadaszenia nad schodami, będącego jednym z legalizowanych elementów samowoli budowlanej. Zasadnie organy przyjęły, że zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi oceniana być winna w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z § 28 tego rozporządzenia działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, w jaki sposób jest odprowadzana woda ze spornego zadaszenia. Z dołączonych do projektu wykonawczego rysunków wyczytać można jedynie, że zadaszenie wyposażone jest w rynnę i rurę spustową. W powołanym przez organ pierwszej instancji oświadczeniu projektanta z dnia 11 maja 2010 r. jest mowa o zgodności z przepisami bez jakiegokolwiek odniesienia się do kwestii odprowadzania wód opadowych. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że "przedłożona inwentaryzacja budowlana wykazuje prawidłowe odprowadzanie z obiektu wód opadowych". Jednocześnie organ nie wskazał, dlaczego tak uznał. Brak ten jest tym bardziej istotny, że kwestia prawidłowego odprowadzania wód opadowych była od początku postępowania przedmiotem wniosków i zarzutów skarżącego. Wyjaśnienie tej kwestii winno nastąpić poprzez ustalenie zgodności wykonanego odprowadzenia wód opadowych z treścią powołanego wyżej § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W sytuacji, kiedy organ ustali, że aktualny sposób odprowadzania wód opadowych nie jest zgodny z tymi warunkami, wówczas wyda decyzję, o której mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Kolejną kwestią, która nie została należycie wyjaśniona, jest kwestia opinii konserwatorskiej. W powołanym przez organy i znajdującym się w aktach sprawy piśmie Urzędu Miejskiego w G. z dnia 23 grudnia 2009 r. wskazano, że przedmiotowy teren objęty jest zasięgiem strefy "B3" – pośredniej ochrony konserwatorskiej. W aktach sprawy brak jest wypisu z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak mieć na uwadze, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na obszarze, którego dotyczy. Plan, na który powołują się organy został uchwalony w dniu [...] r. (Uchwała Rady Miejskiej w G. Nr [...]) i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r., Nr[...], poz. [...]. Zakres strefy "B" oraz zakres działalności konserwatorskiej w tej strefie określony został w § 12 ust. 1 pkt 2 powołanej uchwały. Obowiązkiem organów było ustalenie, czy przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.). Chodzi przy tym o przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Do takich przepisów niewątpliwie zaliczyć należy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skoro tak, to zgodnie z zapisami planu z [...] r. przedmiotowy teren jest przeznaczony pod zabudowę, jednakże po spełnieniu przewidzianych w tym planie warunków. Warunki te określone zostały odnośnie stref ochrony konserwatorskiej w § 12. W tej sytuacji należało co najmniej wyjaśnić, czy stwierdzona w piśmie z dnia 23 grudnia 2009 r. zgodność inwestycji z zapisami planu obejmuje również pozytywną opinię konserwatora zabytków. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności zasadnie przyjęły organy, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z 1974 r. brak jest podstaw do badania tytułu prawnego do nieruchomości, w tym tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ewentualne spory na tym tle strony mogą poddać pod rozstrzygnięcie sądu powszechnego na drodze cywilnoprawnej. Nie jest też zasadne twierdzenie skarżącego, jakoby zawsze decyzja wydawana na podstawie art. 42 winna być poprzedzona decyzją z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Jeżeli bowiem organ po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 dojdzie do wniosku, że nie zachodzi konieczność wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu, terenu lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem, to może wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie bez nakładania tych obowiązków. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o wystąpienie do Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z kolei zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu zwrócenie się do konserwatora zabytków na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie było niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości, a ponadto prowadziłoby do nadmiernego przedłużenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji dokona ustaleń z uwzględnieniem powyższych rozważań. W szczególności organ dokona oceny prawidłowości odprowadzania wód opadowych oraz zwróci się do właściwego organu celem ustalenia zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podjęte w ponownym postępowaniu rozstrzygnięcia organ uzasadni z uwzględnieniem wytycznych zawartych w art. 107 § 3 k.p.a.