II SA/Gl 1343/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 czerwca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/404/2023/3702 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 04.08.2021 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1990/2021/9724/PM, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 08.06.2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania R.C. (dalej: "skarżący") prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M.C. (ur. [...]r.), w wysokości powyżej 250 zł. Prawomocnym postanowieniem z dnia 18 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1222/21 odrzucona została skarga skarżącego, złożona po terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wnioskiem z dnia 5 lutego 2023 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, domagał się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Kolegium z dnia 08.06.2021 r., powołując się na przesłankę rażącego naruszenie prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzucił rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym orzeczenia sądu, na mocy którego dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców, organ administracji nie jest uprawniony do weryfikowania, czy faktycznie taka opieka jest sprawowana, podczas gdy względy celowościowe wskazują na każdorazową potrzebę ustalania, w jaki sposób jest wykonywana piecza nad dzieckiem, oraz rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niezebraniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie sytuacji małoletniej córki skarżącego i rzeczywistego sposobu sprawowania nad nią pieczy. Pogląd, iż organ jest kategorycznie związany obowiązującym orzeczeniem sądowym dotyczącym pieczy naprzemiennej jest zdaniem skarżącego sprzeczny z art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który pozwala na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w przypadku, gdy zaistnieją wątpliwości, np. co do sprawowania opieki nad dzieckiem, jak i z art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP oraz z art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również art. 4 ust. 2 pkt. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca. Przepis ten należy intepretować w ten sposób, iż istotne znaczenie ma konieczność każdorazowego ustalenia przez organ, z kim dziecko wspólnie zamieszkuje i na czyim utrzymaniu pozostaje (stosowanie do art. 22 ustawy). W tym zakresie organy obu instancji nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Kolegium decyzją dnia 5 czerwca 2023 r., nr SKO.PSS/41.5/404/2023/3702, wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (jednolity tekst: Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej w skrócie: "k.p.a."), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 04.08.2021 r. Zaznaczyło, iż w przedmiotowej sprawie istotne jest to, że Sąd Okręgowy w G. Ośrodek Zamiejscowy w R. Wydział [...] Cywilny postanowieniem z dnia [...] roku sygn. akt [...] na mocy punktu 2 "zabezpieczył pieczę i kontakty rodziców nad córką M.C., urodzoną [...] roku w ten sposób, że każdy z rodziców będzie naprzemiennie sprawował osobistą opiekę nad małoletnią córką w miejscach swojego pobytu..." Zatem to orzeczenie reguluje obecnie kontakty i pieczę rodziców dziecka. Organ I instancji prawidłowo uznał, że wynika z niego opieka naprzemienna, w konsekwencji czego przyznał ojcu dziecka świadczenie wychowawcze w kwocie 250,-zł. miesięcznie w okresie od 1 czerwca 2021 roku do 31 maja 2022 r., na podstawie art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, informacją z dnia 8 czerwca 2021 r. Kolegium podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 29.06.2020 r. o sygn. akt I SA/Wa 862/20, zgodnie z którym pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną nie jest okolicznością możliwą do ustalania przez organ administracji prowadzący postępowanie, a w konsekwencji również przez sąd administracyjny. Okoliczność ta powinna wynikać bezpośrednio z orzeczenia sądu powszechnego, jako wyłącznie właściwego do jej ustalenia. Brak jest przy tym jakiegokolwiek uprawnienia po stronie organów administracji publicznej, realizujących zadania w zakresie świadczeń wychowawczych, do badania faktu istnienia opieki naprzemiennej w ramach ustaleń w drodze wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W obrocie prawnym znajduje się prawomocne orzeczenie sądu, ustalające kontakty rodziców z dzieckiem (opieka naprzemienna) i do czasu jego zmiany wiąże organy administracji - zatem na jego podstawie ojcu dziecka (skarżącemu) przysługuje świadczenie wychowawcze w kwocie 250,- zł. miesięcznie. Orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest jednolite jedynie w sytuacji, gdy dziecko przebywa u jednego z rodziców wbrew ustaleniom sądu, jest to m.in. sytuacja - gdy rodzice w porozumieniu zmieniają miejsce pobytu dziecka, choć nie dopełniają formalności sądowych w tym zakresie, a także, gdy dziecko przebywa u drugiego rodzica, wbrew ustaleniom sądu i wbrew woli pierwszego rodzica. W pierwszej sytuacji w przypadku zgodnej współpracy wychowawczej rodziców możliwe jest ustalenie faktycznego miejsca pobytu dziecka odmiennie niż w zapadłym wcześniej orzeczeniu. Dodatkowo, w sytuacji konfliktu między rodzicami dziecka, co do jego miejsca zamieszkania nie powinno się nakładać na organ obowiązku ustalania faktycznego miejsca pobytu dziecka. W skardze na powyższą decyzję SKO, pełnomocnik skarżącego domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Odwołał się do treści art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz orzecznictwa sądów administracyjnych oraz uznał, że organ I instancji powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy i na jego podstawie przyznać skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego w pełnej wysokości. Niedopuszczalne jest w takiej sytuacji nie uwzględnienie rzeczywistych faktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu. Ocenie Sądu została poddana decyzja Kolegium dnia 5 czerwca 2023 r., wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji własnej Kolegium z dnia 04.08.2021 r. Decyzja zaskarżona została wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawa mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych, które dotknięte są wadami kwalifikowanymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte są w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do jego brzmienia organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, która załatwiono milcząco, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W myśl § 2 przywołanego artykułu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w punktach 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie do art. 157 § 1 i 2 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i analizie akt sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 04.08.2021 r., o co wnioskował skarżący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy dotyczy stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Zachodzi również wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Inaczej mówiąc czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. W przedmiotowej sprawie kluczowym jest treść art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym: w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Ponieważ w przedmiotowej sprawie córka skarżącego, zgodnie z orzeczeniem Sądu, znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców, to kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Zatem brak jest podstaw prawnych do ustalenia skarżącemu świadczenia wychowawczego w wysokości 500,00- zł. miesięcznie, bowiem nie spełniał przesłanek ustawowych do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego w tej wysokości. Prawidłowo Kolegium nie stwierdziło również żadnej z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 04.08.2021 r. Wskazać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 844/20, stwierdził, że skoro cechą istotną pozwalającą na przyznanie podzielonego świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy jest legitymowanie się orzeczeniem sądu określającym, że opieka sprawowana przez rozwiedzionych rodziców ma charakter opieki naprzemiennej, to brak takiego orzeczenia wyklucza możliwość przyznania podzielonego świadczenia wychowawczego na podstawie art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Odmowa przyznania świadczenia podzielonego w sytuacji, gdy nie zaszły przesłanki umożliwiające dokonanie tego zabiegu, nie nosi zatem znamion dyskryminacji bądź nierównego traktowania. W uzasadnieniu NSA rozszerzył swoją argumentację podając, że oczywiście błędne jest stanowisko, że tylko wówczas dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców, gdy zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu. Kwestię tę trzeba oceniać z uwzględnieniem cech i celów tej instytucji, przy wykorzystaniu odpowiednich metod wykładni. Należy uwzględniać wyłącznie orzeczenia czy ugody, które określają reguły sprawowania opieki nad dziećmi przez rodziców żyjących w rozłączeniu, bo generalnie one tylko stanowią o opiece naprzemiennej. Dowodem w zakresie zaistnienia opieki naprzemiennej może być odpis orzeczenia sądu powszechnego bądź protokołu rozprawy z utrwaloną w nim ugodą, zawartą przed sądem opiekuńczym czy ugodą zawartą w postępowaniu mediacyjnym. W sytuacji, gdy nie zawierają one stosownego zwrotu, rzeczą organów jest samodzielne ustalenie charakteru zawartych tamże zapisów dla zobrazowania i wyłożenia treści pojęcia "opieka naprzemienna" w konkretnej sprawie. Na marginesie Sąd wskazuje także, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OPS 1/21, odmówił podjęcia uchwały na pytanie "Czy w świetle art. 5 ust. 2a ustawy, w przypadku opieki naprzemiennej nad dzieckiem, warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego rodzicowi jest orzeczenie sądu rodzinnego o opiece naprzemiennej czy też wystarczające jest ustalenie faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem w porównywalnych i powtarzających się okresach?". W uzasadnieniu NSA wskazał, że przyjmując, iż zarysowana linia orzecznicza opiera się o dwa stanowiska- w pierwszym przypadku koniecznym jest orzeczenie o opiece naprzemiennej (element konieczny), natomiast w drugim elementem wystarczającym jest stan faktyczny polegający na naprzemiennym wykonywaniu tej czynności. Druga z koncepcji pozwala założyć, że przesłanka opieki naprzemiennej byłaby ustalana mimo braku wyraźnych rozstrzygnięć sądu powszechnego w przedmiocie tej opieki, w sytuacji milczenia sądu w tej sprawie, czy wręcz braku jakichkolwiek orzeczeń. NSA podał, że wnioskodawca pytania nie dostarczył przykładów sądów administracyjnych, w których wyrażone byłoby stanowisko odpowiadające twierdzeniu, że jeżeli rozwiedzeni rodzice, żyjący w separacji lub rozłączeniu, w równym zakresie sprawują faktyczną opiekę nad dzieckiem, to uznanie faktu sprawowania opieki naprzemiennej nie musi wynikać z orzeczenia sądu lub ugody mającej moc wyroku sądowego, ale może podlegać interpretacji organu i sądu administracyjnego. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl