II SA/Gl 1344/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., Nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 czerwca 2012 r. do Urzędu Miejskiego B. wpłynął wniosek obecnie skarżącej "A" Spółki z o.o. z siedzibą w B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa myjni bezdotykowej w postaci wiaty z trzema stanowiskami zadaszonymi i jednym otwartym w technologii szkieletowej – stalowej, z dachem dwuspadowym – łukowym, wraz z infrastruktura towarzyszącą: odkurzaczem, separatorem, przyłączami wody, gazu i prądu oraz odprowadzeniem ścieków. Orientacyjna powierzchnia zabudowy wynosić miała 103 m2, zaś kubatura 350 m3, a lokalizację inwestycji zaplanowano na nieruchomości położonej przy ul. [...] w B., oznaczonej numerem działki 1 wraz ze zjazdem z drogi publicznej usytuowanym na nieruchomości oznaczonej numerem 2. W toku prowadzonego postępowania, Prezydent Miasta B., powołując się na treść art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. o uzgodnienie wspomnianej inwestycji. Inspektor Sanitarny, w piśmie z dnia [...] r. nr [...] oświadczył, że nie uzgadnia w zakresie wymogów higienicznych i zdrowotnych warunków zabudowy dla tej inwestycji. Ponadto, organ prowadzący postępowanie uzyskał opinię Referatu Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego w B., z której wynika, że realizacja planowanej inwestycji przyczyni się do zaburzenia istniejących relacji przestrzennych. Oprócz tego, w piśmie z dnia 24 sierpnia 2012 r. Wspólnota [...] przy ul. gen. [...] w B. negatywnie odniosła się do planowanej inwestycji, mającej powstać w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Wspólnoty, argumentując to możliwymi zakłóceniami spokoju oraz uniemożliwieniem zachowania porządku i ładu społecznego w okolicy. Z kolei skarżąca w piśmie z dnia 10 września 2012 r. nie podzieliła tych zastrzeżeń wskazując, że zgłoszone obawy są bezzasadne, a zarówno sam obiekt jak i towarzysząca mu infrastruktura nie tylko nie spowodują zakłóceń i uciążliwości dla otoczenia, lecz również przyczynią się do poprawy bezpieczeństwa w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Prezydent Miasta B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że projektowana myjnia jest obiektem, który nie jest zgodny z istniejącą funkcją obiektów na nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym, wyznaczonym na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. We wspomnianym obszarze zlokalizowane są bowiem głównie obiekty mieszkalne oraz nieliczne obiekty o charakterze usługowym - oświatowym i użytku publicznego. Organ zauważył również, że projektowane usytuowanie myjni nie odpowiada istniejącej linii zabudowy, a ze względu na otoczenie oraz charakter planowanego obiektu spowoduje on zaburzenie istniejących relacji przestrzennych, jako że nie nawiązuje do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Na koniec organ podniósł, że w wyniku analizy parametrów zabudowy w obszarze analizowanym ustalono brak zgodności parametrów planowanego przedsięwzięcia z ustalonym wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy, średnią szerokością elewacji frontowej, średnią wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrią dachów, istniejącymi w obszarze analizowanym. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji uchybił art. 10 § 1 k.p.a. albowiem nie zapewnił zarówno odwołującej się jak i pozostałym stronom postępowania czynnego w nim udziału, ani też możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana bez należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił powodów, dla których wyznaczył obszar analizowany w minimalnym, przewidzianym przepisami zakresie, a ponadto nie zbadał wszystkich funkcji realizowanych we wspomnianym obszarze. Tymczasem w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest mowa o kontynuacji funkcji, co wszakże nie oznacza tożsamości. Nadto, zdaniem organu odwoławczego, nie wyjaśniono w sposób należyty, czy funkcja planowanej inwestycji nawiązuje do funkcji obiektów już istniejących na tym obszarze. Dodatkowo podkreślono, że wyjaśnienia wymaga również zarówno szerokości elewacji frontowych jak i geometria wszystkich dachów w obszarze analizowanym. Na koniec organ odwoławczy zwrócił uwagę, że naruszeniem prawa jest powoływanie się na stanowisko innego organu w sytuacji, gdy przepisy nie przewidują konieczności uzyskania takiego stanowiska, co odnosi się w niniejszej sprawie zarówno do opinii inspektora sanitarnego jak i jednej z komórek organizacyjnych organu. Rozpatrując ponownie sprawę, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...], ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ, podobnie jak w uzasadnieniu poprzednio wydanej decyzji, odwołał się do treści pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...]r. negatywnie opiniującego zamiar inwestora. Ponadto, powołując się na treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. oraz opracowanie pt. "B. dzielnice: [...]. Aktualizacja części konserwatorskiej studium urbanistyczno – historycznego z 1985 r.", wskazał na konieczność zachowania istniejącej zabytkowej zabudowy oraz uzupełnianie jej jedynie poprzez zabudowę nawiązującą do istniejącego układu i charakteru zabudowy zabytkowej. Organ podniósł, że kierując się wskazaniami organu odwoławczego ustalono, że w obszarze analizowanym brak jest obiektów o funkcji zgodnej z przewidzianą dla planowanej inwestycji. Oprócz tego stwierdził, że projektowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami dotyczącymi obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej w stosunku do ul. [...], a to z tego względu, że planowaną myjnię inwestor ma zamiar usytuować w głębi posiadanej nieruchomości, odsuwając ją od ul. [...]. Zdaniem organu należało również stwierdzić, że szerokość elewacji projektowanego obiektu odbiega od średniej szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, gdyż ta wynosi 17,8 – 26,8 m z tolerancją 20%, zaś sporny obiekt ma mieć elewację około 17 m. Analogicznie, odbiega od normy ustalonej na 7 m, wysokość elewacji frontowej planowanej myjni – 3 m, podczas, gdy przedział ustalony na obszarze analizowanym wynosi od 3,2 m do 16,4 m. Ostatnim argumentem podniesionym w uzasadnieniu było wskazanie, że planowany przez inwestora kształt dachu (łukowy – łupinowy) nie ma odpowiednika w żadnym z dachów budynków znajdujących się na wspomnianym obszarze, jak również wysokość tego obiektu w górnej granicy elewacji frontowej nie mieści się w przedziale 3,2 – 16,4 m ustalonym dla opisywanego obszaru. Odwołanie do tej decyzji wniosła skarżąca zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie: - art. 61 ust. 1 u.p.z.p., polegające na przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji; - art. 107 § 1 K.p.a. – poprzez niepowołanie podstawy prawnej, na której organ oparł swoje ustalenia; art. 7 K.p.a. – poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 10 § 1 K.p.a – poprzez niezapewnienie odwołującej się czynnego udziału w postępowaniu; - § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez ustalenie obszaru analizowanego w minimalnej wielkości, co skutkowało podjęciem niekorzystnego dla inwestora rozstrzygnięcia; § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że ustalona linia zabudowy obliguje inwestora do budowy wyłącznie wzdłuż tej linii; § 6 ust. 2 rozporządzenia – poprzez niewłaściwe ustalenie szerokości elewacji frontowych niektórych budynków, co skutkowało zawyżeniem minimalnej wartości, która powinna się cechować planowana zabudowa na działce inwestora. Pod uwagę wzięto bowiem obiekty budowlane po obu stronach ul. [...] co spowodowało znaczący wzrost wartości tego parametru. Po południowej stronie wspomnianej ulicy znajdują się obiekty, dla których średni wskaźnik kształtuje się w tym zakresie na 16,33 m, co odpowiada zamierzeniu inwestora (17 m); § 8 rozporządzenia – poprzez zaniechanie określenia parametrów wszystkich połaci dachowych wszystkich dachów występujących w obszarze analizowanym, w tym pominięciu dachu warsztatu znajdującego się na nieruchomości o numerze 3. Skarżąca podkreśliła również, że organ wyznaczył obszar analizowany przy zastosowaniu minimalnej wartości wskazanej przez przepisy, co skutkowało negatywnym rozstrzygnięciem podczas, gdy poza jego granicami znajdują się obiekty, których uwzględnienie dałoby podstawę do wydania rozstrzygnięcia o odmiennej treści. Takie działanie organu określono mianem zbyt formalistycznego i arbitralnego. Oprócz tego zakwestionowano zasadność powołania się na opinię inspektora sanitarnego wskazując, że już w poprzednio wydanej decyzji organ odwoławczy podważył zasadność korzystania z niej jako podstawy do przyjęcia ustaleń. W odwołaniu zwrócono również uwagę na zróżnicowanie wielkości działek w obszarze analizowanym, a co za tym idzie zróżnicowany stopień ich zabudowy. Na końcu odwołania podniesiono, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazówek zawartych w wydanej uprzednio decyzji kasacyjnej. Rozpatrując to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna jest zgodna z obowiązującymi przepisami i brak jest podstaw do jej uchylenia. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów Kolegium nie podzieliło argumentu dotyczącego wielkości obszaru analizowanego wskazując, że wyznaczenie tego obszaru w zakresie minimalnym, wskazanym przepisami nie stanowi naruszenia prawa, a organ nie ma obowiązku zwiększenia tego obszaru w celu znalezienia podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora. Organ odwoławczy wskazał również, że w jego ocenie odwołanie się do opinii inspektora sanitarnego nie było błędem, albowiem stanowisko to nie wiązało organu pierwszej instancji i mogło być przezeń wykorzystane, gdyby organ je podzielił. Za niezasadny uznano zarzut dotyczący ustalenia linii zabudowy wskazując, że inwestycja nie może być sytuowana w odległości od drogi mniejszej, aniżeli wyznaczona tą linią. SKO nie podzieliło również argumentacji dotyczącej zróżnicowanej powierzchni działek w obszarze analizowanym, a co za tym idzie różnego stopnia ich zabudowy, konstatując, że tym bardziej planowana inwestycja nie powinna pogłębiać wrażenia chaosu urbanistycznego. Nie znaleziono także podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gdyż parametr ten został ustalony w oparciu o analizę obiektów znajdujących się w otoczeniu planowanej inwestycji. Również argument dotyczący szerokości elewacji frontowej okazał się, zdaniem organu odwoławczego, chybiony, gdyż brak jest podstaw do zaakceptowania poglądu, że pod uwagę należało brać obiekty budowlane tylko po jednej stronie ulicy. Na koniec organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji uwzględnił sugestie zawarte w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej odnosząc się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W skardze na tę decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 106 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. polegające na przyjęciu, że organ pierwszej instancji był uprawniony do wystąpienia do innego organu o wydanie opinii, podczas gdy taka możliwość istnieje tylko w przypadku wskazanym w art. 106 K.p.a.; - § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez zaakceptowanie wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnej odległości dopuszczonej rozporządzeniem; - art. 77 K.p.a. i § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do okoliczności, ze linia zabudowy wyznaczona na podstawie tego przepisu obliguje inwestora do budowania wyłącznie wzdłuż tej linii; - § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez zaniechanie wyznaczenia innej szerokości działki frontowej nie wynikająca z wyliczeń organu pomimo, że taka możliwość wynikała z analizy najbliższego otoczenia nieruchomości na której planowana jest inwestycja; - art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez całkowity brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnień dotyczących ustalenia szerokości elewacji frontowej jedynie po jednej stronie ulicy; - art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącej odnośnie geometrii dachów w obszarze analizowanym; - art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki określone w punktach 1 - 5 przywołanego przepisu. W uzasadnieniu wskazano, że w sposób nieuprawniony przyjęto, iż organ pierwszej instancji nie naruszył prawa zasięgając opinii inspektora sanitarnego, podczas gdy ani przepis art. 60 ust.1 u.p.z.p ani art. 53 ust. 4 tej ustawy nie przewiduje uzyskania uzgodnienia od tego organu. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego dotyczące prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego wskazując, że zachowanie przewidzianego przepisami minimum jest wadliwe i nie uwzględnia faktu, że bezpośrednio poza granicami obszaru analizowanego znajdują się obiekty, których uwzględnienie w tym obszarze mogłoby zmienić stanowisko organu odnośnie dopuszczalności lokalizacji spornej inwestycji, co zresztą stanowiłoby wyraz "proinwestorskiego" podejścia organów administracji, mającego również na celu ochronę prawa własności. Dalej zauważono, że Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji odnośnie prawidłowego wyznaczenia linii zabudowy i związanego z tym sytuowania nowych obiektów wzdłuż tej linii (ich licowania), co nie odnosi się w żaden sposób do sformułowanego w odwołaniu zarzutu skarżącej. W skardze podniesiono również, że na etapie postępowania administracyjnego podnoszona była kwestia uwzględnienia wyłącznie szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się po południowej stronie ulic [...], a to ze względu na fakt, że po pierwsze planowana myjnia ma powstać właśnie po tej stronie ulicy, po wtóre zaś budynki znajdujące się po przeciwnej stronie tej ulicy mają zdecydowanie większe gabaryty, co z kolei oznacza, że wyciągniecie średniej arytmetycznej z szerokości elewacji wszystkich tych budynków nie daje prawdziwego obrazu specyfiki zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Tymczasem średnia szerokości elewacji obliczona tylko przy uwzględnieniu zabudowy po jednej (południowej) stronie ul. [...] w pełni pokrywa się pod względem tego parametru z zamierzeniem inwestora. Skarżąca zakwestionowała również uwagi organu odwoławczego odnośnie wysokości górnej elewacji frontowej wskazując, że w istocie zarzutu takiego nie czyniła, deklarując jedynie gotowość zmiany projektu w tym zakresie do minimalnej wymaganej wysokości, tj. 3,2 m. Kolegium, jej zdaniem, nie odniosło się natomiast w ogóle do zarzutu dotyczącego geometrii dachów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał podnoszone w skardze zarzuty dodając, że na nieruchomości o numerze 4, położonej na zewnętrznej krawędzi obszaru analizowanego jest realizowana inwestycja podobna do tej, którą zamierzała zrealizować skarżąca Spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 61 u.p.z.p jest stwierdzenie, czy na konkretnej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji w sytuacji, gdy dla określonego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołany przepis uzależnia wydanie pozytywnej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z powyższego wynika, że podstawową regułą, która winna przyświecać organom wydającym decyzję o warunkach zabudowy terenu jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, której istotą jest takie kształtowanie ładu przestrzennego, aby przestrzeń była spójna pod względem gabarytów, estetyki, funkcji oraz sposobu zagospodarowania. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Zarazem niedopuszczalne jest założenie, że każda nowa zabudowa w sposób bezwzględny powinna nawiązywać zarówno co do cech jak i funkcji zabudowy już istniejącej. W istocie bowiem uniemożliwiłoby to rozwój urbanistyczny. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie zastosował się do zaleceń zawartych w poprzednio wydanej decyzji organu odwoławczego i w sposób prawidłowy wyznaczył obszar analizowany, z zachowaniem wymogów wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co zostało dostrzeżone w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. We wspomnianym rozporządzeniu wskazano bowiem jedynie dolną granicę (minimum) wielkości wspomnianego obszaru, co oznacza, że organ może lecz nie musi wyznaczyć go w większym od tej wartości zakresie. Żaden przepis nie nakłada nań również obowiązku zastosowania "proinwestorskiego" podejścia do wniosku strony i poszukiwania przestrzeni, w której znajdują się obiekty zbliżone pod względem funkcji i gabarytów do planowanego przedsięwzięcia. Tym samym podniesiony w skardze postulat poszerzenia granic tego obszaru lub chociażby przesunięcia jego centrum nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach zwłaszcza, że logicznym jest, iż to właśnie nieruchomość inwestora powinna stanowić centralny punkt przestrzeni objętej analizą. Zasadne okazały się natomiast inne zarzuty skargi. Przede wszystkim wskazać przyjdzie, że w kontrolowanym postępowaniu organ pierwszej instancji ponownie oparł swoje stanowisko na opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...]r., jak również na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., a także powołał się na opracowanie B. dzielnice: [...]. Aktualizacja części konserwatorskiej studium urbanistyczno – historycznego z 1985 r. W tej części uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji stanowi w istocie polemikę ze wskazaniami zawartymi w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z dnia [...] r., co z punktu widzenia zasady praworządności (art. 7 K.p.a.) oraz dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) jest praktyką niedopuszczalną, a nad czym organ odwoławczy przeszedł do porządku w zaskarżonej decyzji. Opinia wyrażona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. nie odpowiada pojęciu "stanowiska", o którym mowa w art. 106 § 1 K.p.a, a w związku z tym nie może być brana pod uwagę jako dowód w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Wbrew twierdzeniu Kolegium powołanie się na taką opinię stanowi naruszenie prawa, albowiem brak było podstaw do wystąpienia do tego organu o wyrażenie swojego zdania w kwestii realizacji planowanej inwestycji, zaś organ orzekający w sprawie ma obowiązek ocenić wniosek inwestora wyłącznie w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadzenie postępowania dowodowego nie oznacza bowiem dowolności w podejmowaniu działań zmierzających do uzyskania dowodów. Każda czynność organu w tym zakresie winna być uzasadniona potrzebą jak najdokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Żaden z organów orzekających w sprawie nie wskazał powodów, dla których ocena możliwości ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji wymagała zasięgnięcia opinii organu inspekcji sanitarnej i jaki wpływ miała ta opinia na ocenę parametrów planowanej inwestycji z uwzględnieniem treści art. 61 u.p.z.p. Brak jest w przywołanym akcie normatywnym regulacji, która dawałaby podstawę do zwrócenia się o zajęcie stanowiska przez organ inspekcji sanitarnej w takim stanie faktycznym, jaki istnieje na gruncie niniejszej sprawy. Umknęło uwadze organu odwoławczego również i to, że powoływanie się w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji na ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, a także na wspomniane wyżej opracowanie stanowi praktykę niedopuszczalną. Regulacje zawarte w studium nie mogą być traktowane jako normy wiążące podmiot prywatny, niepodporządkowany organizacyjnie radzie gminy i być podstawą prawną wydawanych rozstrzygnięć, albowiem nie jest to akt prawa miejscowego. Tymczasem organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a studium niewątpliwie do takowych się nie zalicza. Analogicznie, opracowanie pt. B. dzielnice: [...]. Aktualizacja części konserwatorskiej studium urbanistyczno – historycznego z 1985 r. nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że na obszarze poddanym analizie przez organ pierwszej instancji nie może powstać zamierzony przez inwestora obiekt, skoro nie ma ono charakteru normy prawnej determinującej uwarunkowania przestrzenne dla tej części Miasta B.. Dalej wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego ustalenia linii zabudowy nie uwzględnił go wskazując, że jest on nieuzasadniony. Tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wskazano (str. 5 pkt b), że planowana inwestycja nie może przekraczać ustalonej linii zabudowy ustalonej w oparciu o zabudowę istniejącą. Organ sam przyznał, że planowana inwestycja będzie usytuowana w głębi nieruchomości należącej do inwestora, jednakże wywiódł z tego wniosek, że będzie tym samym niezgodna z ustaloną linią zabudowy. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tej sprzeczności, pomimo wyraźnego zaakcentowania tej kwestii w odwołaniu, podkreślając jedynie, że wyznaczenie linii zabudowy oznacza zakaz sytuowania obiektu w odległości mniejszej niż ukształtowana dotychczasową zabudową. Tymczasem, jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji jednym z powodów, dla którego odmówiono ustalenia warunków zabudowy było odstąpienie od zachowania linii zabudowy polegające na zaplanowaniu budowy w głębi działki. Taka argumentacja, z którą nie sposób się zgodzić, prowadziłaby z kolei do absurdalnego wniosku, że każda nowa inwestycja musi być sytuowana licem wzdłuż istniejącej linii zabudowy, gdy tymczasem linia ta stanowi jedynie nieprzekraczalną granicę lokalizowania obiektu natomiast nie wyklucza ona możliwości wzniesienia obiektu budowlanego w innym miejscu na nieruchomości, byleby tylko nie przekraczał on tej linii. W ocenie Sądu organy obydwu instancji błędnie zinterpretowały niektóre parametry planowanej inwestycji, nie uwzględniając jej specyfiki. Chodzi tu o szerokość elewacji frontowej, o której trudno mówić w przypadku obiektu budowlanego o charakterze wiaty, z czym mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Pojęcia elewacji nie definiuje ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też przywołane wyżej rozporządzenie. Stosując reguły wykładni językowej wskazać trzeba, że w znaczeniu potocznym elewacja to zewnętrzna ściana budynku wraz z usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1978). Odwołując się do jednego z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1336/08) i podzielając wyrażony tam pogląd, stwierdzić należy, że szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki. Mając zaś do czynienia z obiektem budowlanym w postaci wiaty uznać trzeba, że opisywany parametr winien być rozpatrywany jako odległość pomiędzy najdalej od siebie położonymi elementami konstrukcyjnymi takiego obiektu usytuowanymi równolegle do frontu nieruchomości. Przyjmując powyższe i pamiętając, że szerokość elewacji ustalona przez organ pierwszej instancji wynosiła od 17,8 – 26,8 m z tolerancją 20%, a szerokość "elewacji" planowanego obiektu wynosi 17 m, niezrozumiałym jest dlaczego organy stwierdziły, że parametr ten jest niezgodny z ustalonym na analizowanym obszarze, skoro podane wyżej wartości podlegały modyfikacji o 20 %, a tym samym planowana inwestycja, pod względem akurat tego parametru mieściłaby się w tak ustalonych granicach. Nadto zauważyć trzeba, że przepis § 6 ust. 2 przywołanego rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, o ile wynika to z analizy przeprowadzonej na podstawie § 3 ust.1 rozporządzenia. Mając na względzie daleko idące zróżnicowanie tego parametru w odniesieniu do obiektów znajdujących się po obydwu stronach ul. [...], koniecznym jest skrupulatne rozważenie tej kwestii zwłaszcza, że w załączniku do decyzji organu pierwszej instancji wprost wskazano na istnienie w obszarze analizowanym kilku budynków o szerokości elewacji rzędu 11 m. Również kategoryczne stwierdzenie organu pierwszej instancji o braku możliwości zlokalizowania spornego obiektu ze względu na to, że wysokość jego górnej elewacji frontowej nie odpowiada średniej jest zbyt daleko idące, skoro planowana myjnia ma mieć 3,1 m, zaś minimalna wysokość obiektów w obszarze analizowanym to 3,2 m, a sam inwestor oświadczył, że wyraża gotowość do zmiany projektu w tym zakresie, nad czym organ pierwszej instancji przeszedł do porządku, a organ odwoławczy w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. Kolejną kwestią, której nie wyjaśnił jednoznacznie organ pierwszej instancji, a którą całkowicie pominął organ odwoławczy pomimo, że wyraźnie została zaakcentowana w odwołaniu, jest geometria dachu planowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji ustalił, że na analizowanym obszarze znajdują się budynki o dachach jednospadowych, dwuspadowych oraz wielospadowych o różnych kątach nachylenia połaci dachowych. Mając powyższe na względzie Sąd zauważa, że brak jest przekonującego argumentu przemawiającego za akceptacją tezy organu pierwszej instancji, który kategorycznie stwierdził, iż proponowana przez inwestora geometria dachu jest niezgodna z ustaloną geometrią dachów na obszarze analizowanym, skoro właśnie w tej przestrzeni, co wynika jednoznacznie z treści ustaleń organu, istnieje daleko idąca różnorodność pod tym względem, a organ nie wskazał dlaczego proponowane przez inwestora rozwiązanie architektoniczne będzie kolidowało z istniejącym ładem przestrzennym. Ostatnim zagadnieniem, którego organy obydwu instancji nie rozstrzygnęły w sposób jednoznaczny, było ustalenie, czy planowana myjnia bezdotykowa stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Zauważyć trzeba, że sporna inwestycja jest przedsięwzięciem, które ma zostać zrealizowane na obszarze, w którym dominuje funkcja mieszkalna wraz z towarzysząca funkcją usługową. Charakter planowanego przedsięwzięcia wskazuje na to, że nie są to usługi o charakterze uciążliwym, a wobec tego koniecznym byłoby jednoznaczne stwierdzenie, czy tego rodzaju działalność może być uznana za kontynuację funkcji istniejącej na obszarze analizowanym. Wskazać w tym miejscu trzeba, że lektura analizy funkcji oraz cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje na to, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty budowlane, w których świadczone są usługi o różnorakim charakterze (stolarstwo meblowe, usługi tapicerskie, produkcja garmażeryjna, sprzedaż mebli). Organ pierwszej instancji stwierdził, że myjnia samochodowa nie stanowi kontynuacji funkcji usługowej istniejącej na obszarze analizowanym, nie jest jej uzupełnieniem a także będzie kolidowała z istniejącą funkcją mieszkaniową, co zostało poparte powołaniem się na wspomnianą opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Trudno tego rodzaju uzasadnienie uznać za przekonujące, zwłaszcza w świetle zasygnalizowanych wyżej wątpliwości odnośnie przywołanej opinii, zaś organ odwoławczy pomimo, że zarzut ten był podniesiony w odwołaniu, w ogóle nie zajął w tej kwestii stanowiska. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić już istniejącą funkcją. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że projektowany obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Wobec tego, biorąc pod uwagę fakt, że okoliczna zabudowa ma charakter mieszkaniowy, a na obszarze analizowanym znajdują się również obiekty, w których prowadzona jest różnoraka działalność gospodarcza – w tym usługowa o charakterze nieuciążliwym, nieuprawniona jest zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość sytuowania wyłącznie takich obiektów budowlanych, których charakter i funkcja są jak najbardziej zbliżone do już istniejącej zabudowy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 976/11). Nie sposób tym samym, bez dostatecznego uzasadnienia, kategorycznie stwierdzić, że budowa bezobsługowej myjni samochodowej nie będzie stanowiła kontynuacji tak pojmowanej funkcji usługowej, a zarazem nie będzie uzupełniała dominującej na tym obszarze funkcji mieszkaniowej. W ocenie Sądu, w zakresie pojęcia kontynuacji funkcji usługowej mieści się każdy rodzaj usług, który nie godzi w zastany stan rzeczy. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji winien raz jeszcze dokładnie rozważyć parametry, cechy i funkcje planowanej inwestycji odnosząc je do ustaleń wynikających z analizy obszaru, na którym ma być ona umiejscowiona oraz mając na uwadze poczynione przez Sąd uwagi. W razie zaś, gdyby ponowne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało poddane kontroli instancyjnej, organ odwoławczy dokładnie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, nie tracąc z pola widzenia konieczności wszechstronnej analizy całokształtu okoliczności istniejących w sprawie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 cyt. ustawy. W oparciu o art. 200 przywołanej ustawy zasądzono od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, która stanowi uiszczony wpis od skargi w wysokości 500,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie minimalnej tj. 240,00 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł. Wskazać jeszcze przyjdzie, że treść powołanych w uzasadnieniu orzeczeń sądów administracyjnych dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl