II SA/Gl 1345/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 170 (sto siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] r. nr [...] (ostateczną z dniem [...] r.) Burmistrz Miasta P., działając na wniosek właścicieli, zatwierdził podział nieruchomości położonej w P., obręb M., ark. [...], stanowiącej współwłasność K. G. i S. D. po ½ części, objętej KW nr [...]. Podział dotyczył pięciu działek o pow. 0,7835 ha. wchodzących w skład nieruchomości o łącznej pow. 80.201m2. Podziałowi podlegały działki nr 1, 2, 3, 4 i 5, w wyniku podziału powstało 13 działek, w tym 10 pod zabudowę mieszkaniową zagrodową i 3 działki stanowiące wewnętrzne drogi dojazdowe. Po zawiadomieniu pismem z 12 marca 2012 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, decyzją z [...] r., nr [...] Burmistrz Miasta P. ustalił wobec S. D., zwanego dalej skarżącym, opłatę adiacencką w kwocie 7.874,25 z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (wzrost ten został w operacie określony na kwotę 52.495 zł), który nastąpił na skutek dokonanego podziału. Rozstrzygnięcie to, w wyniku odwołania skarżącego, zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in., że dokonana w operacie wycena budzi wątpliwości i nie wykazuje wzrostu wartości. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy ten sam rzeczoznawca przedłożył kolejno 2 operaty. W pierwszym ze stycznia 2013 r. ustalił wzrost wartości nieruchomości na kwotę 51.789 zł. W reakcji na pytania organu, sporządził w listopadzie 2013 r. kolejny operat, w którym wzrost wartości wyliczył na kwotę 28.206 zł. Decyzją z [...] r., nr [...] organ I instancji ustalił w stosunku do skarżącego opłatę adiacencką w wysokości 4.230,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiących w chwili podziału współwłasność w udziale ½ części. W podstawie prawnej poddano art. 98a ust. 1, 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej u.g.n.) w związku z Uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r., zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] r. dotyczącą ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie miasta P. W uzasadnieniu organ I instancji opisał przebieg postępowania i wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r., nieruchomość podlegająca podziałowi położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową zagrodową nową, budynki gospodarcze i inwentarskie, garaże, obiekty i sieci uzbrojenia terenu, drogi dojazdowe, miejsca postojowe, dojazdy niewydzielone, zieleń i ogrody przydomowe (symbol planu: RM). Stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości. Skarżący, kwestionując prawidłowość wyliczeń operatu, nie zgłosił merytorycznych zarzutów. Sporządzony operat organ ocenił jako prawidłowy i miarodajny. Prawidłowo do wyceny przyjęto część nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [...], obejmującą działki podlegające podziałowi o łącznej pow. 0,7835 ha., prawidłowo opisano stan nieruchomości i uwzględniono jej przeznaczenie w planie, prawidłowo określono cechy rynkowe nieruchomości, zarówno przed jak i po podziale nieruchomości, z uwzględnieniem kształtu i liczby działek, lokalizacji, uzbrojenia, utrudnień inwestycyjnych, odległości od wysypiska śmieci, oczyszczalni, stref ochronnych. Zbiór nieruchomości podobnych przyjętych do porównania jest prawidłowy, jest taki sam dla stanu przed i po podziale, albowiem nieruchomość wyceniana po podziale ma taką samą powierzchnię, lokalizację i dostęp do infrastruktury, jedyną cechą różnicującą jest ilość działek. Wpływ wielkości powierzchni na wartość działek został uwzględniony poprzez przyjęcie współczynnika korygującego 0,8082 dla cechy powierzchnia gruntu. Liczba powstałych działek została przy wycenie zmniejszona do 12, albowiem 3 działki drogowe uznano za dwie, gdyż obsługują dwa rozłączne kompleksy działek budowlanych. Wyjaśniono, że dokonanie wyceny nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału, byłoby dla strony niekorzystne i sprzeczne z przyjmowaną przez rzeczoznawców praktyką, uznawaną przez orzecznictwo sądowe. Wskaźnikiem istotnym jest ilość działek, i ta wielkość została w operacie uwzględniona jako zmienna wpływającą na wartość nieruchomości. W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o uchylenia decyzji i umorzenie postępowania. Zarzucił, że w operacie przy obliczaniu wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale błędnie określono sposób optymalnego wykorzystania (SOW). Ustalono bowiem, że teren działek stanowi budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (symbol MN). Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazany teren określony jest jako zabudowa mieszkaniowa zagrodowa nowa - RM. Zgodnie z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), tereny o symbolu RM oznaczają tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, i są kwalifikowane jako tereny użytkowane rolniczo, a nie tereny zabudowy mieszkaniowej, zatem działki stanowią grunty rolne z prawem zabudowy. Wątpliwości co do rzetelności operatu budzi także drastyczna różnica pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości wynikającym z pierwszego operatu z 2012 r., a wzrostem wynikającym z operatu sporządzonego w 2013 r., przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym. Przyznano, że większa nieruchomość jest trudniejsza do zbycia ze względu na cenę i możliwość jej racjonalnego wykorzystania zgodnie z potrzebami, niż nieruchomość o mniejszej powierzchni wydzielonej geodezyjnie. Zatem oczywistym jest, że podział terenu o powierzchni ponad 1 ha na 10 działek budowlanych sam w sobie powoduje wzrost wartości nieruchomości. Natomiast podział terenu o powierzchni ok. 1500 m2 na działki o pow. 900 i 500 m2 w realiach rynkowych nie powodują wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie skarżącego wartość nieruchomości po podziale nie wzrosła. Wartość utworzonej parceli z jednej działki, przylegającej do istniejącej drogi dojazdowej, mogła ulec wzrostowi, jednakże powstała parcela w tylnej części posiada wartość niższą, co skutecznie obniża wartość działki. Wynika to z braku bezpośredniego dostępu do drogi - dostęp nastąpi po urządzeniu drogi z pasa wydzielonego na ten cel oraz z uwagi na brak podłączeń utworzonej parceli do sieci infrastruktury technicznej. Cech powstałych działek rzeczoznawca wadliwie nie wziął pod uwagę. Działki przyjęte do porównania nie są podobne do szacowanej nieruchomości pod względem powierzchni, wadliwie także przyjęto wskaźniki korygujące przed i po podziale, w zakresie komunikacji i uzbrojenia. Biegły ustalił je na takim samym poziomie, a powstałe działki mają w części inne parametry niż przed podziałem, mniej korzystne. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania, stanowisko strony i argumentację organu I instancji, a także przedstawiono stan prawny regulujący opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości spowodowanego podziałem nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że wydana w sprawie decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego, a postępowanie nie naruszyło przepisów o postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości zostały uregulowane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem). W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej został przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat jest jedynym dopuszczonym przez prawo sposobem ustalenia wzrostu wartości. Strona nie przedstawiła własnych wyliczeń, a do jej zarzutów biegły się ustosunkował. W takiej sytuacji, przy dalszym kwestionowaniu operatu, ciężar przeciwdowodu przechodzi na stronę, może ona przeprowadzić dowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zarzuty odwołania oceniono jako bezpodstawne, albowiem operat zawiera informacje o powodach zastosowanych metod i sposobie wyliczenia przyjętych wielkości. W szczególności zgodzono się, że w sprawie nie były przedmiotem wyceny powstałe w wyniku podziału działki, a wartość nieruchomości podlegającej podziałowi nie stanowi sumy wartości powstałych działek. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że organy bezpodstawnie uznały sporządzony operat za miarodajny, podczas gdy obarczony jest wadami. Operat szacuje wartość nieruchomości na dzień 21 stycznia 2013 r., a decyzja została wydana [...] r. Narusza to art. 98a u.g.n., zgodnie z którym wartość nieruchomości powinna być ustalona według cen na dzień wydania decyzji. Przedmiotem podziału nie była jedna nieruchomość, ale pięć odrębnych działek, które mogły być przedmiotem odrębnego obrotu i odrębnego podziału. Podział każdej z działek nie wpłynął na wzrost wartości. Cechy działek są zróżnicowane, i nie mają takiej samej wartości, stąd błędne było określanie wartości m2 terenu. Oszacowanie odrębnie każdej działki przed i po podziale nie wykazałoby wzrostu wartości całej nieruchomości. Wyceny po podziale nie pomniejszono o powierzchnię działek drogowych. Zwrócono uwagę, że wadliwie szacowane nieruchomości określono jako przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne (MN), gdy w planie stanowią teren zabudowy mieszkaniowej zagrodowej (RM), podtrzymując w tym zakresie argumenty zgłoszone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 98a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz, albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed i po podziale określa się według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym ustalenie wartości nieruchomości następuje w formie operatu, którego sporządzenie należy do rzeczoznawcy majątkowego, i który stanowi wyłączny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału. Nie jest przy tym kwestionowane, że operat, jakkolwiek sporządzany przez rzeczoznawcę posiadającego wiadomości specjalne, jest równocześnie dowodem w sprawie i w konsekwencji nie jest wyłączony spod oceny organu administracji prowadzącego postępowanie. Do oceny operatu szacunkowego jako dowodu mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Ocena operatu winna być na tyle wnikliwa, aby na jego podstawie możliwe było ustosunkowanie się do zarzutów strony. Sąd administracyjny nie dysponuje ani wiedzą specjalistyczną w zakresie rzeczoznawstwa majątkowego, ani nie ma możliwości prowadzenia dowodu z opinii biegłego. W konsekwencji zarzuty wobec operatu, dotyczące kwestii istotnych dla wyniku wyceny, których nie można odeprzeć w oparciu o uzasadnienie decyzji i ewentualnie dane zawarte w operacie, muszą skutkować uchyleniem decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących oceny materiału dowodowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Należy się przy tym zgodzić ze stroną skarżącą, że skoro w sprawie jeden rzeczoznawca sporządził trzy operaty, z których ostatni znacząco różni się od dwóch poprzedzających wyliczoną kwotą wzrostu wartości (28.206 zł wyliczone w operacie z 7 listopada 2013 r. do 51.789 zł wyliczonych w operacie z 21 stycznia 2013 r.), to poziom krytycyzmu i wnikliwości oceny operatu będącego podstawą decyzji winien być proporcjonalnie wysoki do tej sytuacji. Zwłaszcza, że nawet wstępna lektura obu operatów wykazuje daleko idące podobieństwo w wielu przyjętych danych wyjściowych i zastosowanych współczynników. W operacie z 21 stycznia 2013 r. zbiór nieruchomości podobnych przyjętych do porównania obejmuje 19 działek, ujętych też w wykazie w operacie z 7 listopada 2013 r., który rozszerza ten wykaz jedynie o trzy działki dodatkowe. Natomiast wyliczony w obu operatach średni stan cech rynkowych dla nieruchomości podobnych różni się w zakresie powierzchni biologicznie czynnej. Również ta cecha, oraz strefy ochronne instalacji różnicują w obu operatach wyliczenie wartości nieruchomości wycenianej przed podziałem i po podziale. W obu operatach mają one znacząco różny poziom, a wobec tego że stanowią jedyną różnicę między nimi, w wyłączny sposób wpływają na iloczyn współczynników ze względu na cechy rynkowe, mający zastosowanie przy metodzie korygowania ceny średniej. Wyjaśnienie w tej sytuacji przez rzeczoznawcę źródła tak znaczącej rozbieżności w szacunku wzrostu wartości nabiera szczególnej wagi i powinno być przez organ podjęte, aby pozytywnie zweryfikować rzetelności i miarodajność operatu, skoro nie doszło do poddania go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców, z powołaniem się na brak zastrzeżeń do wyliczeń biegłego. Jakkolwiek organy orzekające w sprawie dokonały analizy i oceny sporządzonego w dniu 7 listopada 2013 r. operatu, nie doszukując się w nim nieprawidłowości i pozytywnie go weryfikując, to jednak Sąd stwierdził, że ocena ta pomija kilka istotnych kwestii, których nie da się rozstrzygnąć z odwołaniem do treści operatu. Najistotniejszy zarzut skargi dotyczy niewłaściwego doboru działek służących do porównań. Wyliczona średnia cena 1 m2 nieruchomości podobnych (85,19 zł) była następnie punktem wyjścia do obliczenia wartości nieruchomości przed i po podziale, poprzez jej przemnożenie przez współczynniki korygujące cechy, z tego powodu zarzut ten ma znaczenie dla wyniku postępowania i oceny miarodajności operatu. Jak wynika z operatu, dla nieruchomości przyjętych do porównania przyjęto sposób optymalnego wykorzystania pod postacią budownictwa jednorodzinnego (MN). Jak wyjaśniono w załączonej do operatu analizie rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych na terenie miasta P. wraz z modelem wartości nieruchomości, sposób optymalnego wykorzystania (SOW) to najbardziej prawdopodobne wykorzystanie składnika mienia, które jest fizycznie możliwe, odpowiednio uzasadnione, prawnie dopuszczalne, finansowo wykonalne i dające najwyższą wartość wycenianego składnika mienia. W tej samej analizie rynku stwierdzono też, że sposób optymalnego wykorzystania nieruchomości ma bardzo istotny wpływ na wartość nieruchomości. Co więcej, na stronie [...] tej analizy podano w tabeli średnie ceny (zaktualizowane) dla poszczególnych SOW na rynku lokalnym wedle cen z 2013 r., przy czym dla MN budownictwo jednorodzinne cena za m2 wynosi 106,45 zł, a dla RB- rolna z prawem zabudowy cena z m2 wynosi 6,43 zł. W ocenie Sądu prawnie dopuszczalne wykorzystanie danej nieruchomości w pierwszej kolejności wynika z planu miejscowego. Nieruchomości podlegające wycenie ze względu na dokonany podział, należące do skarżącego, zgodnie z planem miejscowym położone są w jednostce o symbolu RM - zabudowa mieszkaniowa –zagrodowa. Należy zgodzić się ze skarżącym, że postanowienia planu różnicują tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna i pod zabudowę zagrodową. Wszystkie nieruchomości wzięte przez rzeczoznawcę do porównania oznaczone zostały w operacie jako tereny pod budownictwo jednorodzinne. Nie jest jasne, czy oznaczenie to jest tożsame z postanowieniami planu miejscowego dla tych terenów, czy też zostało przyjęte przez rzeczoznawcę niezależnie od postanowień planu. Z tego powodu nie można jednoznacznie stwierdzić, że nieruchomości podobne mają takie samo przeznaczenia w planie, co wyceniane. Jeżeli ich przeznaczenie w planie dotyczy ściśle budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, to w operacie nie zastosowano współczynnika korygującego ewentualną różnicę w wartości z działkami pod zabudowę zagrodową, nie wykazano też, że działki pod zabudowę zagrodową, ze względu na treść planu, nie odbiegają wartością od działek z terenów MN. Zarzut skargi, że działki przyjęte do porównania nie są podobne do wycenianych nie daje się zatem odeprzeć na etapie postępowania sądowego. Nie został natomiast uzasadniony i potwierdzony zarzut naruszenia art. 98a u.g.n. poprzez oparcie decyzji na operacie z 7 listopada 2013 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Oznacza to, że warunek zastosowania przy opłacie adiacenckiej cen z daty wydania decyzji jest zachowany, gdy decyzja oparta jest na aktualnym operacie. Strona nie wskazała, że jakichś względów przed upływem 12 miesięcy od sporządzenia operat uległ dezaktualizacji. Nie są również w przekonaniu Sądu zasadne zarzuty dotyczące nieuwzględnienia cech poszczególnych powstałych w wyniku podziału działek. Za dopuszczalne i pozostające w zakresie kompetencji rzeczoznawcy należy uznać dokonanie wyceny nieruchomości, składającej się z wielu działek ewidencyjnych, jeżeli rzeczoznawca jest w stanie wyliczyć wpływ ilości działek na wartość gruntu. Stan faktyczny w sprawie niniejszej różni się od stanu faktycznego istniejącego w sprawach zakończonych wyrokiem WSA w Gliwicach z 23 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 1344/14 i z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. II SA.Gl 717/14, gdzie podział dotyczył nieruchomości zapisanych w odrębnych księgach wieczystych. Mając na uwadze podane wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 i 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji uwzględni, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jedynie w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Upływ terminu trzyletniego od dani ostateczności decyzji będzie podstawą do umorzenia przez organ postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.