II SA/Gl 1347/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją nr [...] z dnia [...] r., Prezydent Miasta S. ustalił D. K. (skarżący) opłatę za pobyt matki J. K. – w Miejskim Domu Pomocy Społecznej [...] w S. (DPS) w wysokości 485,67 zł miesięcznie; zobowiązał skarżącego do wnoszenia opłat na wskazane konto w terminach do 20-go każdego miesiąca za dany miesiąc, wskazał, że kwota określona w pkt. 1 decyzji ulegać będzie zmianie w zależności od wysokości dochodu rodziny skarżącego oraz średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 59 ust. 1, art.60, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2 pkt 2, ust. 2d, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm. – dalej "u.p.s."). Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że koszt utrzymania mieszkańca w DPS na dzień wydania decyzji wynosi 4.100,00 zł. Wyjaśnił, że matka skarżącego ponosi odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 70% swoich dochodów tj. 1741,44 zł. Różnicę między miesięcznym kosztem utrzymania w DPS, a opłatą wnoszona przez jego mieszkańca w wysokości 2.358.56 zł miesięcznie, zobowiązana jest płacić w pierwszej kolejności rodzina, następnie gmina. Wskazał, że krąg osób zobowiązanych do alimentacji, a to dzieci J. K. Zstępni mieszkanki DPS to troje dzieci, z których jedna córka przebywa za granicą. W zakresie sytuacji dochodowej skarżącego organ I instancji ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym w dniu [...] r., że prowadzi on dwuosobowe gospodarstwo rodzinne z żoną. Jego dochód na osobę w rodzinie wynosi 2.069,67 zł i przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W związku z powyższym przesłano do skarżącego aneks do umowy z dnia [...] r. nr [...] r. Skarżący nie podpisał aneksu, a zatem - zgodnie z § 3 ust. 5 -.umowa została rozwiązana w chwili jego nieprzyjęcia. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o zmniejszenie kwoty odpłatności za pobyt matki w DPS. Wskazał, że kwota ta jest dla niego nieosiągalna. Wskazał, ze jego żona ma bardzo niskie dochody, a po opłaceniu wszystkich rachunków zostaje im około 1000 zł na życie. Wyjaśnił, że żona jest schorowana. Pokreślił, że nie uchyla się od płatności i zadeklarował, że jest w stanie płacić co miesiąc 100 zł na podstawie umowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia [...] r. nr [...], sprostowana postanowieniem z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania, przybliżyło treść decyzji organu I instancji oraz wniesionego od niej odwołania. Przytoczyło i omówiło ponadto przepisy stanowiące podstawę prawną podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. Zauważyło, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym od 3 października 2019 r. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustalał w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca wysokość wnoszonej przez nich opłaty prze wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości , przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 . Zatem ustalając wysokość przedmiotowej opłaty kierownik ośrodka pomocy społecznej zobowiązany był zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. do uwzględnienia wysokości dochodów i możliwości osoby zobowiązanej do odpłatności, co oznaczało, że wysokość ustalonej w drodze umowy opłaty nie mogła być "przypadkowa" i powinna odpowiadać pełnej wysokości opłaty możliwej do ustalenia według ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że skarżący na mocy umowy z dnia [...] r. zobowiązał się do zapłaty kwoty 150 zł miesięcznie z tytułu opłaty za pobyt matki w DPS. Z uwagi na zmianę dochodu rodziny organ zaproponował skarżącemu zawarcie aneksu do umowy w wysokości 485,67 zł informując jednocześnie, że w przypadku odmowy podpisania aneksu umowa rozwiąże się, a w sprawie odpłatności zostanie wydana decyzja administracyjna. Skarżący aneksu nie podpisał. Organ I instancji ustalił, że dochód dwuosobowej rodziny skarżącego wynosi 4139,34 zł, Dochód ten przekracza 300% ustawowego o kwotę 971,34 zł, co na osobę daje kwotę 485,67 zł i taka wysokość odpłatności za pobyt matki w DPS nałożył organ na skarżącego. Zdaniem SKO opłata za pobyt matki w DPS została ustalona w prawidłowej wysokości. SKO przytoczyło treść art. 64 u.p.s. wskazując na możliwość zwolnienia strony z odpłaty za pobyt mieszkańca w DPS. Zaakcentowało, iż postepowanie w zakresie zwolnienia strony z odpłatności jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie ustalenia odpłatności W skardze na powyższą decyzję skarżący nie zgodził się z decyzją SKO. Podtrzymał stanowisko przedstawione w odwołaniu. Podkreślił, że kwota 485,67 zł jest dla niego nieosiągalna. Żona ma [...] i bardzo chory kręgosłup, a sytuacja rodziny może się pogorszyć.. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu, sprawowanej w rozpoznawanej sprawie w oparciu o wskazane powyżej kryteria, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta ustalającą skarżącemu odpłatność za pobyt jego matki w DPS. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji Kolegium stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.,- dalej w skrócie jak dotychczas "u.p.s."). Ustawa ta w art. 60 ust. 1 u.p.s. wprowadza generalną zasadę, wedle której pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Bardziej szczegółowe zagadnienia dotyczące ponoszenia opłat za pobyt w DPS reguluje przede wszystkim art. 61 u.p.s. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Zgodnie z ust. 2d tego artykułu, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b ustawy. Z kolei jak wynika z art. 61 ust. 2d u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 W toku niniejszego postępowania organy ustaliły, że matka skarżącego ponosi odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 70% swojego dochodu t.j 1.741,44 zł. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS wynosi 4.100,00 zł, zatem różnicę między ponoszonym kosztem przez mieszkańca a kosztem utrzymania w wysokości 2.358,36 zł w pierwszej kolejności powinna pokrywać rodzina. Organ ustalił, że odpłatność powinna pokrywać trójka dzieci mieszkanki DPS. Stwierdził nadto, że skarżący jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS od dnia [...] maja 2021 r. w wysokości 485,67 zł. Dokonał w tym zakresie wyliczeń matematycznych, a ustalenia zostały oparte o dane uzyskane na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] r. Natomiast jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2017 r. I OSK 2820/16 "wynik powyższego działania matematycznego, o ile stanowi liczbę dodatnią, stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną". Powstały wynik (dodatni) stanowi zatem jedynie "górną granicę" odpłatności, nie zaś wysokość ostateczną. Powyższe znajduje potwierdzenie w obowiązujących przepisach, tj. art. 61 ust. 2d u.p.s. Mianowicie ustalenie dochodu strony na gruncie art. 61 ust. 2d u.p.s. pozostaje obowiązkiem organu przy uwzględnieniu kwoty jej dochodu oraz przy uwzględnieniu "dochodów i możliwości". Nie jest to zatem działanie wyłącznie matematyczne mające na celu ustalenie dochodu, następnie ustalenie czy dochód ten jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a przy wymierzaniu skonkretyzowanej odpłatności uwzględnienie by dochód pozostały po wniesieniu opłaty nie był niższy nić 300% kryterium dochodowego. Nie jest to jedynie dodatnia różnica między dochodem a kwotą 300% kryterium dochodowego (która niejako automatycznie miałaby w całości pokryć pozostały koszt utrzymania mieszkańca w DPS). Konieczne pozostaje bowiem, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2d u.p.s., uwzględnienie ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. jak i wynikających z art. 103 ust. 2 u.p.s., tj. poza wysokością dochodów także "możliwości" o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.. Taka analiza nie została natomiast poczyniona przez organy administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu organy rozstrzygające w sprawie dokonały nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s., a w konsekwencji naruszyły art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy rozstrzygające w sprawie miały bowiem obowiązek zweryfikować nie tylko jaki dochód uzyskuje skarżący, i czy posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie będzie niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2d w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), ale również, jakie są jego możliwości płatnicze. Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł także w postępowaniu organów istotne naruszenie art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. Wobec powyższego, za błędne należało uznać stanowisko SKO, które uznało, że obowiązki zstępnego osoby skierowanej do DPS uzależnione są wyłącznie od jego sytuacji dochodowej. Zdaniem Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2d w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 9 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy rozstrzygające w sprawie zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Rozstrzygając o możliwościach płatniczych skarżącego organy orzekające muszą mieć na uwadze, że w przypadku obniżenia opłaty w części przypadającej na jednego ze zobowiązanych, różnicę w tym zakresie pokrywa gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Oznacza to, że obniżenie opłaty osoby zobowiązanej z tytułu pobytu osoby bliskiej w domu pomocy społecznej jest de facto równoznaczne z przerzucaniem ciężaru pokrywania tych kosztów na wszystkich podatników. Wobec tego ustalając wysokość opłaty osoby zobowiązanej przy uwzględnieniu jej "dochodów i możliwości" organy administracji mają obowiązek zweryfikować wysokość dochodów i zasadność deklarowanych przez stronę wydatków. Organ I instancji nie może przy tym oprzeć się wyłącznie na gołosłownych oświadczeniach strony. Organ I instancji ma obowiązek wezwać do przedstawienia przez osobę zobowiązaną stosownych dokumentów potwierdzających wysokość jej dochodów i wydatków i w przypadku ich otrzymania ustalić, które z wymienionych wydatków są wydatkami koniecznymi do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych osoby zobowiązanej. Nie sposób bowiem znaleźć racjonalnego i zgodnego z zasadą słuszności i sprawiedliwości uzasadnienia do tego, aby wszyscy podatnicy partycypowali w kosztach pobytu podopiecznego w domu pomocy społecznej z tej przyczyny, że osoby zobowiązane do pokrywania tych kosztów z uwagi na ciążący na nich obowiązek alimentacyjny, traktują wszystkie swoje wydatki (a więc nie tylko wydatki niezbędne) priorytetowo względem opłaty z tytułu pobytu osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży przy tym obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, wobec czego to strona powinna przekazać organowi dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych.