II SA/Gl 135/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza na rzecz skarżącej od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę [...] ([...]) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi R. P. pozwolenia na przebudowę dachu budynku mieszkalnego wraz z adaptacją poddasza na część mieszkalną w R. przy ul. [...] zgodnie z projektem wykonanym przez mgr inż. arch. B. Ł. Pismem z dnia [...] r. S. C., współwłaścicielka budynku położonego w R. przy ul. [...], zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z wnioskiem o dokonanie oględzin wykonanych przez R. P. robót. budowlanych. Zdaniem strony podwyższenie ściany granicznej pomiędzy budynkiem inwestora i budynkiem należącym do wnioskodawczyni spowodowało bowiem zarysowania i pęknięcia od strony budynku nr [...], a tym samym naruszyło jej własność, jak również spowodowało zagrożenie zdrowia i życia ludzi oraz możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej. Zarzuty te zostały przez wnioskodawczynię rozszerzone w dalszych składanych przez stronę pismach, w których S. C. zarzuciła inwestorowi m.in. samowolę budowlaną, ingerencję w jej własność poprzez usunięcie części należącego do budynku nr [...] dachu oraz dokonywanie przestępstw. Wskazała też, iż jej zdaniem budynek objęty jest ochroną konserwatorską. Wniosła o przywrócenie poprzedniego stanu dachu i kanalizacji deszczowej oraz naprawienie powstałych szkód. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. odmówił nakazania R. P. przywrócenia do stanu poprzedniego dachów w budynkach nr [...] i [...], likwidacji ściany oddzielenia pożarowego nad dachem będącej przedłużeniem ściany granicznej między budynkami nr [...] i [...] oraz przywrócenia tej ściany do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu organ I instancji w pierwszej kolejności wskazał jakie roboty wykonała, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w obrębie swojego budynku S. C. Następnie wskazał, że w oparciu o również ostateczną decyzję Starosty Powiatu R. nr [...] R. P. wykonał w budynku nr [...] roboty budowlane, w ramach których usunięto część dachu budynku nr [...], który naruszając granicę wystawał nad dach budynku nr [...], przebudowano dach i zwiększono wysokość budynku [...], a także wyprowadzono ponad dachy ścianę oddzielającą budynki nr [...] i [...]. W dniu [...] r. inwestor i właściciel budynku nr [...] złożył w Referacie Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w R. zawiadomienie o zakończeniu przebudowy ww. budynku. Organ I instancji podkreślił, że wg informacji kierownika budowy znajdującej się na zawiadomieniu o zakończeniu budowy nie wprowadzono zmian w porównaniu do zatwierdzonego projektu budowlanego. W dalszej kolejności organ I instancji podniósł, polemizując z zarzutami S. C. odnośnie zwiększenia wysokości budynku nr [...], iż inwentaryzacja i projekt przebudowy budynku [...] nawiązywały do stanu poprzedniego budynku [...] - sprzed remontu dachu. Projekt przebudowy budynku nr [...] został wykonany w czerwcu [...] r. Podstawą do realizacji robót w budynku nr [...] (w tym ustalenia jego wysokości) był zatwierdzony projekt budowlany jego przebudowy, a nie wysokość sąsiedniego budynku po dokonanej przebudowie, podczas której mogła nastąpić zmiana jego wysokości. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie było nadto zdefiniowanego ustawowo terminu "istotne odstępstwo", dlatego nie można przepisów obecnych stosować do spraw wykonanych i zakończonych na podstawie starych przepisów. Organ I instancji wskazał też, iż nie należy do jego właściwości sprawa zgłoszonego przez S. C. ewentualnego przywłaszczenia zdemontowanych materiałów z usuniętego fragmentu dachu, ani też szkód poniesionych wskutek modernizacji witryny w lokalu usługowym. Zdaniem organu przebudowa dachu nr [...] nie zmniejszyła też kąta widzenia z okien pomieszczeń budynku nr [...]. Podkreślił nadto, że podczas oględzin stwierdzono zarysowania włoskowate na ścianie granicznej wyłącznie od strony budynku nr [...]. Nie stwierdzono ich od strony budynku nr [...]. Ściany budynku nr [...] posiadały jednak poważne zarysowania i pęknięcia już w [...] r., przed wykonaniem przebudowy sąsiedniego budynku. Organ I instancji podniósł nadto, że wbrew twierdzeniom S. C. z pisma Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w K. nr [...] wynika, że przedmiotowy obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków. S. C. w terminie ustawowym złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Odwołująca się przypomniała, że przedmiotem sprawy jest żądanie doprowadzenia jej własności do stanu pierwotnego, zgodnie z dokumentacją i prawem własności, w tym przywrócenie stanu pierwotnego dachu w zakresie konstrukcji ogniomuru, pilne odłączenie się od należącej do niej instalacji odprowadzającej wody deszczowe, zwrot części instalacji żeliwnej z usytuowaniem jej w miejscu pierwotnym. Zdaniem strony wydana przez organ I instancji decyzja żądań tych nie uwzględnia, albowiem organ ten podjął próbę cyt. "zatuszowania" odbioru prac na budynku nr [...] wykonanych niezgodnie z prawem. Odbiór Dziennika budowy nr [...] który nie odzwierciedla faktycznego przebiegu robót budowlanych (brak jakiegokolwiek wpisu na temat ingerencji w należącą do strony część budynku poprzez demontaż części dachu, wybudowanie ogniomuru na należącej do S. C. ścianie, podłączenie się do jej rynien i rury spustowej itd.) oraz zupełny brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizy wpisów w dzienniku budowy stanowi, zdaniem strony, naruszenie art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.). Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. stwierdził zgodność wykonania przez R. P. przebudowy dachu budynku nr [...] z projektem zatwierdzonym ostateczną decyzją Starosty R. nr [...]. Tym samym organ odwoławczy uznał za udowodnione, że roboty te wykonano legalnie, a w konsekwencji nie jest możliwe uwzględnienie żądań S. C. zmierzających do wymuszenia na organie nadzoru budowlanego wydania decyzji nakazującej przywrócenie ww. budynku do stanu sprzed daty rozpoczęcia robót. Zdaniem organu projekt budowlany inwestycji R. P. usunął nadto wady projektu budowlanego inwestycji S. C. w zakresie wyprowadzenia ściany oddzielenia pożarowego ponad pokrycie dachowe obu budynków. Jednocześnie organ II instancji wskazał, iż skoro decyzja nr [...] pozostaje w obrocie prawnym to właściciela budynku chroni prawo nabyte. Jak wskazał organ II instancji S. C. wystąpiła wprawdzie do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty R. Pismem z dnia [...] r. S. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji zarzucając organowi temu: 1) rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 5 ust.1 ppkt 7 i 9, art. 32 ust. 4, art. 34, art. 35 Prawa budowlanego, 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., 3) naruszenie prawa własności oraz prawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż wydając decyzję tej treści organy nadzoru budowlanego sankcjonują prawnie fakt, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości wzniósł ogniomur na należącej do skarżącej części ściany konstrukcyjnej, bez jej zgody, bez wymaganej prawem decyzji sądu, po uprzednim rozebraniu części jej dachu. Decyzja Starostwa Powiatowego udzielająca zgody na przebudowę, na którą powołują się ograny nadzoru budowlanego, nie przewidywała żadnej ingerencji w prawo własności skarżącej, gdyż brak w jej sentencji numeru budynku [...]. Fakt wzniesienia ogniomuru na części należącej do skarżącej potwierdziły natomiast jej zdaniem pomiary wykonane przez geodetę, który na jej zlecenie przeprowadził wznowienie przebiegu granic. Nie uwzględniając powyższych dowodów przy wydaniu decyzji, organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy art. 77 i art. 80 k.p.a., albowiem nie rozpatrzyły w sposób wszechstronny i wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego, a oceniając ów materiał naruszyły art. 80 k.p.a. dokonując oceny w sposób całkowicie dowolny. Podobnie organ II instancji, postąpił w stosunku do nowych przedstawionych przez skarżącą dowodów, o których poinformowała tenże organ w piśmie z dnia [...] r., a także w późniejszym piśmie. Jak stwierdziła skarżąca, uzyskała ona bowiem w Urzędzie Miasta Wydziale Inwestycji i Urbanistyki, nowe dowody, świadczące o tym, że inwestor R. P. dokonał przebudowy dachu swojego budynku wraz z podniesieniem jego wysokości, niezgodnie z prawem, gdyż na powyższe nie posiadał prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej wprawdzie bowiem w [...] r. inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy pod inwestycję w postaci przebudowy dachu budynku nr [...] i takowa decyzja została wydana jednakże wskutek odwołania się poprzedniej właścicielki budynku nr [...] decyzja ta została w całości uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Żadna późniejsza decyzja w tej sprawie nie została wydana bowiem inwestor pismem z dnia [...] r. poinformował Generalnego Konserwatora Zabytków w W., iż odstępuje od zamiaru podwyższania dachu i zamierza wykonać jedynie remont. Efektem odstąpienia inwestora od planowanej przebudowy było umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż sam remont nie wymagał wydania takiej decyzji. Wbrew jednak zapewnieniom inwestora, nie zmienił on w żaden sposób swojego projektu budowlanego i załączając uchyloną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wystąpił z wnioskiem do Starostwa Powiatowego o udzielenie zgody na przebudowę dachu. Zgody tej Starostwo udzieliło decyzją z dnia [...] r., co nastąpiło, zdaniem skarżącej, min. w oparciu o uchyloną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca wskazała nadto, że po złożeniu ww. dowodów w Starostwie Powiatowym w R., postanowieniem z dnia [...] r. wznowiono postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zgody na przebudowę dachu budynku nr [...]. Postępowanie to jest obecnie w toku, podobnie jak zainicjowane przez skarżącą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skarżąca wskazała też, że kuriozalnym jest jej zdaniem teza organu II instancji, iż projekt inwestycji . P. usuwał wady jej projektu. Prawo budowlane nie przewiduje bowiem możliwości "korygowania" projektu wykonanego dla jednego właściciela przez inny projekt, wykonany dla innego właściciela dla jego budynku. Nadto dach budynku należącego do skarżącej wystając nieco ponad dach sąsiedniego budynku, stanowił tzw. stan zastany budynku objętego ochroną konserwatorską. Na takie zmiany jakich dokonał sąsiad nie wyraził zgody Wojewódzki Konserwator Zabytków, którego to zgoda jest wymogiem koniecznym w przypadku jakichkolwiek widocznych zmian w takim obiekcie. Skarżąca podniosła też, iż wskutek nadbudowy ogniomuru następują pęknięcia ściany w jej budynku, co może grozić w dalszej perspektywie katastrofą budowlaną. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w istniejących obecnie okolicznościach prawnych nie jest możliwe, jego zdaniem, kwestionowanie praw nabytych przez inwestora wynikających z wspomnianej wyżej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W przypadku gdyby ta decyzja została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego, stanowiło by to przesłankę wznowienia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX 53964. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Zdaniem Sądu organ II instancji wskazanych wyżej wymogów nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki i niejasności uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać w tym miejscu należy, iż jak wynika z akt sprawy, kwestię kluczową w trakcie prowadzonego przez orzekające w sprawie organy postępowania administracyjnego stanowiła ocena czy wykonując kwestionowane przez skarżącą roboty budowlane inwestor dokonał ich w zgodzie z projektem zatwierdzonym pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzją Starosty R. z dnia [...] r. nr [...], czy też roboty te w kwestionowanej części nie zostały przewidziane w projekcie, a ich wykonanie wykraczało poza udzielone R. P. pozwolenie. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika jednak by organ I instancji oceny takiej dokonał w sposób wystarczająco pogłębiony. Stosownie bowiem do uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji oparł się w tej mierze jedynie na znajdującej się w zawiadomieniu o ukończeniu budowy cyt. "informacji" kierownika budowy, iż w stosunku do zatwierdzonego projektu nie wprowadzono żadnych zmian, nie czyniąc w tym zakresie żadnych własnych ustaleń i nie analizując zgodności z projektem poszczególnych kwestionowanych przez skarżącą robót. Z akt sprawy nie wynika zatem by w toku postępowania pierwszoinstancyjnego ustalono czy istotnie projekt budowlany przewidywał usunięcie części dachu należącego do skarżącej i czy istotnie przewidywał kwestionowane przez nią podłączenie kanalizacji deszczowej oraz taką jak wykonana konstrukcję ogniomuru. Notabene przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają jedynie projekt budowlany dotyczący inwestycji S. C., nie zawierają natomiast całości projektu budowlanego zatwierdzonego wydaną na rzecz R. P. decyzją Starosty R. nr [...], co jakąkolwiek w tej mierze ocenę uniemożliwia. Pomimo wskazanych wątpliwości, na które zawarte w aktach dokumenty nie dają jednoznacznej odpowiedzi i pomimo braku jakichkolwiek w tej mierze ustaleń de facto uniemożliwiających merytoryczną kontrolę decyzji pierwszoinstancyjnej, organ II instancji utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy nie wzywając organu I instancji do złożenia dodatkowych wyjaśnień bądź przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, ani też nie dokonując w kwestii zgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym żadnych samodzielnych ustaleń. Brak takich samodzielnych ustaleń w świetle treści uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej zdaje się nie ulegać wątpliwości. W uzasadnieniu owym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał bowiem, iż podjął zaskarżone rozstrzygnięcie albowiem w obrocie pozostaje decyzja zatwierdzająca projekt budowlany, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. stwierdził zgodność dokonanej przez R. P. przebudowy dachu z zatwierdzonym projektem. W konsekwencji, jak wskazał organ II instancji, uznał on okoliczności te za cyt. "udowodnione". Sformułowanie to, jak również brak jakiegokolwiek dalszego odniesienia do poszczególnych robót i odnośnych fragmentów projektu dowodzą, iż organ II instancji istotnie nie przeprowadził w tym zakresie merytorycznej kontroli, zawierzając w pełni ocenie organu pierwszoinstancyjnego W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzję tę uznać bowiem należy za co najmniej przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. W ramach ponownie prowadzonego postępowania, przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań, organ w pierwszej kolejności winien jednak ustalić czy i w jaki sposób zostały zakończone postępowania w sprawie wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nr [...], o których to postępowaniach poinformowała skarżąca w kierowanych do Sądu pismach procesowych. Gdyby bowiem postępowania owe nadal się toczyły organ winien ocenić ich możliwy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem niniejszego orzeczenia i w efekcie rozważyć celowość ewentualnego zawieszenia prowadzonego obecnie postępowania w sprawie dokonanej przebudowy dachu. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. .