II SA/Gl 135/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi A SA. w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A S.A. z siedzibą w K. (dalej jako skarżąca) wnioskiem z dnia 23 maja 2018 r. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości należącej do P. S., położonej w P. (nr księgi wieczystej [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w R.) poprzez zezwolenie jej na: 1. lokalizację i pozostawienie na nieruchomości (działka nr1 ) zmodernizowanych przewodów istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia oraz 2. likwidację fragmentu istniejącej napowietrznej linii o długości 31m powołując się na art. 124 i art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wskazała, że udostępnienie nieruchomości powinno nastąpić na okres 2 miesięcy. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że podjęte próby polubownego zakończenia sprawy nie doszły do skutku, wobec braku zgody stron na wysokość odszkodowania. Decyzją z [...] Starosta [...], powołując w podstawie prawnej art. 124 i art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1-4 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości dla przeprowadzenia wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści przywołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów, Starosta podniósł, że warunkiem koniecznym do wydania przez niego decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości jest brak zgody właściciela. W przedmiotowej sprawie właściciel nieruchomości taką zgodę - na wejście w teren działki - wyraził. Organ wyjaśnił, że podczas rozprawy administracyjnej właściciel wyraził zgodę na udostępnienie nieruchomości, jednak kwestią sporną pozostawało wynagrodzenie za ustanowienie służebności. Dodał, że właściciel przejawiał chęć udostępnienia nieruchomości za wynagrodzeniem, jednak jego propozycja nie została zaakceptowana przez skarżącą, przez co przyjąć należy, że strony nie doszły do porozumienia. W podsumowaniu organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki warunkujące wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do ich udostępnienia, z uwagi na brak wykazania przez wnioskującą Spółkę braku zgody właściciela. Stąd w ocenie organu wnioskodawca przedwcześnie wystąpił o wydanie decyzji, nie wyczerpując możliwości uzyskania zgody właściciela nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji (pismo z dnia 18 września 2018 r.) skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżąca sprecyzowała swój wniosek poprzez wskazanie, że udostępnienie nieruchomości powinno nastąpić na okres 2 miesięcy od dnia uzyskania przez nią ostatecznej decyzji - pozwolenia na budowę. W odwołaniu zarzucono naruszenie prawa procesowego (tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 79a, art. 78, art. 75, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz materialnego, w tym naruszenie art. 124 i art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędne zastosowanie w wyniku uznania, że właściciel nieruchomości wyraził zgodę na udostępnienie należącej do niego nieruchomości i w następstwie przyjęcie przez organ, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakazującej udostępnienie nieruchomości. Skarżąca wskazała, że organ nie przeprowadził wnioskowanych dowodów, chociaż jest obowiązany rozpatrzyć zgłoszony wniosek dowodowy. W wyniku tego uchybienia organ bezzasadnie przyjął, że uczestnik wyraził zgodę na przeprowadzenie prac na jego nieruchomości. Właściciel wyraził bowiem zgodę na udostępnienie swojej działki, ale zgodę tę uzależnił od wynagrodzenia w kwocie 4000 zł. W ocenie skarżącej kwota ta była wygórowana oraz nieprzystająca do stawek rynkowych, wobec czego zaproponowała kwotę 2100 zł, której nie zaakceptował właściciel. Zdaniem skarżącej zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa niemożność uzyskania zgody ma miejsce m.in. wtedy, gdy w toku rokowań strony przedstawiły sobie wzajemnie takie warunki, które uznały za niemożliwe do przyjęcia, co ma miejsce w niniejszym przypadku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda Śląski uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] i zobowiązał P. S.do udostępnienia nieruchomości (działki nr1) na okres 2 miesięcy od dnia otrzymania przedmiotowej decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda ograniczył się do rozważań dotyczących zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości i przychylił się do zawartego w odwołaniu stanowiska skarżącej. Podkreślił, że przepis art. 124b, odmiennie niż ma to miejsce w przypadku art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości i wystarczającą przesłanką jest wykazanie braku zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości. W niniejszej sprawie ten wymóg został spełniony. Skargą z dnia 9 stycznia 2019 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody, ewentualne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 oraz art. 77 §1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 3 w związku z art. 7 w związku z art. 11 i art. 15 oraz z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie jej wniosku o zobowiązanie właściciela do udostępnienia nieruchomości na okres 2 miesięcy od dnia uzyskania ostatecznej decyzji - pozwolenia na budowę oraz nieustosunkowanie się do wskazanej w odwołaniu modyfikacji pierwotnego wniosku oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 124b ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni przepisu i błędne uznanie przez organ drugiej instancji, że udostępnienie nieruchomości na okres 2 miesięcy od dnia otrzymania przez właściciela nieruchomości zaskarżonej decyzji, który to termin został ustalony w oderwaniu od wniosku skarżącej, umożliwi skarżącej zrealizowanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy jest to niemożliwe z uwagi na zbyt krótki okres udostępnienia, - art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie tego przepisu przy ustalaniu terminu udostępnienia nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do udostępniania na okres uniemożliwiający uzyskanie przez skarżącą odpowiedniego pozwolenia na budowę oraz wykonanie inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca zwróciła uwagę, że termin wskazany w zaskarżonej decyzji został określony przez organ bez uwzględnienia przepisów regulujących zasady prowadzenia inwestycji i faktycznie uniemożliwia skorzystanie z przyznanego uprawnienia. Organ nie zauważył, że decyzja stanowi tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, na podstawie którego możliwe będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a dopiero po jej uzyskaniu możliwe będzie skorzystanie z uprawnień wynikających z zaskarżonej decyzji. Nawet przy dołożeniu najwyższej staranności określony termin upłynie przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja jest więc niemożliwa do wykonania - prawna możliwość jej realizacji wskutek uzyskania dodatkowej decyzji o pozwoleniu na budowę powstać może dopiero po upływie terminu zakreślonego w zaskarżonej decyzji, a więc gdy realizacja zaskarżonej decyzji nie będzie już możliwa. Skarżąca zaznaczyła także, że decyzja Wojewody jest sprzeczna z jej wnioskiem i przedstawianym przez nią stanowiskiem, a tym samym Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych - był on bowiem związany treścią złożonego wniosku, a wydając sporną decyzję zupełnie pominął żądanie skarżącej. Spółka zwróciła także uwagę, że decyzja została wydana bez uprzedniego umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a Wojewoda nie poinformował ponadto, że złożony przez skarżącą wniosek nie zostanie uwzględniony zgodnie z żądaniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie nastąpiło zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 23 maja 2018 r.. Dodał, że w interesie skarżącej było wskazanie przez nią dokładnego terminu, w którym możliwe będzie podjęcie przez nią prac (podkreślając przy tym, że decyzja została wydana w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami, a nie ustawę - Prawo budowlane). Wojewoda zauważył, że w celu ewentualnego uwzględnienia skargi i zmiany orzeczenia (przed przekazaniem sprawy do sądu) zwrócił się do skarżącej o wskazanie konkretnego okresu, w którym podejmie się zrealizowania uprawnienia wynikającego z decyzji, jednak odpowiedź wpłynęła po terminie określonym w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stąd Wojewoda nie mógł skorzystać z uprawnienia wynikającego z przywołanego powyżej przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia przez Sąd bądź to naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (ust. 1). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy (ust. 3). W przedmiotowej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia 23 maja 2018 r. wystąpiła do Starosty[...] o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w P. należącej do P. S.- działki nr1. Starosta odmówił wydania wnioskowanej decyzji podnosząc, iż brak jest ku temu podstaw, a to wobec wyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości na wykonanie planowanych prac. W ocenie orzekającego organu nie zachodzą tym samym przesłanki do wydania decyzji zobowiązującej właściciela działki do jej udostępnienia. Organ drugiej instancji, rozpatrując złożone odwołanie, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i udostępnił skarżącej wnioskowaną nieruchomość, zasadnie uznając, iż w sprawie brak zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie. Trzeba bowiem podzielić twierdzenia strony skarżącej, że wprawdzie właściciel nieruchomości wyraził zgodę na udostępnienie nieruchomości, jednak obwarował ją koniecznością wypłaty wynagrodzenia w wysokości 4.000 zł, czego skarżąca nie mogła zaakceptować, wyrażając zgodę na kwotę 2.100 zł. Zatem strony w tym względzie nie doszły do porozumienia, co ostatecznie oznacza brak zgody właściciela nieruchomości, czyli kompetencję organu do rozstrzygania w drodze decyzji przewidzianej w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sporną natomiast pozostaje decyzja Wojewody Śląskiego w części określenia terminu zobowiązującego P. S. do udostępnienia skarżącej nieruchomości - tj. na okres dwóch miesięcy od dnia otrzymania decyzji, podczas gdy strona skarżąca wskazała inny termin w odwołaniu. Należy podnieść, że art. 124b ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje jedynie, że obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy - nie określa natomiast początkowego terminu, od kiedy liczony ma być okres udostępnienia. Ustawodawca wprost nie uregulował od kiedy powinien być liczony okres udostępnienia nieruchomości, przez co stwierdzić należy, że organ dysponuje w tym względzie uznaniem administracyjnym, o ile nie jest związany wnioskiem strony. Skarżąca we wniosku wskazała, iż udostępnienie nieruchomości winno nastąpić na okres dwóch miesięcy, nie precyzując terminu początkowego, jednak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej zmodyfikowała ten pierwotny wniosek i wskazała wyraźnie, że żąda udostępnienia nieruchomości na okres 2 miesięcy od otrzymania pozwolenia na budowę (inwestycję). Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę przyznał, że zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem pierwszego wniosku, a więc wniosku określającego termin na okres dwóch miesięcy, niewskazującego daty początkowej. Jednak w odwołaniu nastąpiło zmodyfikowanie i doprecyzowanie tego wniosku. Uznać zatem należy, że treścią żądania strony było udostępnienie nieruchomości na okres dwóch miesięcy od dnia uzyskania pozwolenia na budowę, stąd właśnie tym żądaniem związany był organ drugiej instancji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że organ administracji publicznej związany jest żądaniem określonym we wniosku, a jednocześnie jest zobowiązany do dokładnego określenia treści tego żądania. Nie może przy tym z urzędu dokonać zmiany kwalifikacji żądania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 542/06 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 771/07). Rację ma zatem skarżąca, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda wykroczył poza zakres żądania i naruszył tym samym przepisy materialne, a w konsekwencji przepisy proceduralne. Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej. Tym samym za zasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 a także art. 79a w związku z art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił bowiem sprawy zgodnie z wnioskiem strony, zupełnie go ignorując i orzekając w sposób praktycznie uniemożliwiający skorzystanie przez stronę z przyznanego uprawnienia. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika i opłatę od pełnomocnictwa orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 cytowanej ustawy, a także a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.jedn. Dz.U. 2018 r. poz. 265).