II SA/Gl 1351/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022r. sprawy ze skargi Wspólnoty "A" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 5 ust 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm., dalej w skrócie u.c.p.g.) nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową "A" w W. (dalej zwaną "Wspólnotą"): 1/ obowiązek, polegający na wyznaczeniu miejsca gromadzenia odpadów komunalnych, 2/ obowiązek polegający na wyposażeniu nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsca gromadzenia odpadów przy ul. [...] w W. W motywach podjętego rozstrzygnięcie organ uznał, że strona dopuściła się naruszenia prawa poprzez brak wyposażenia nieruchomości przy ul. [...] w W. w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych powstających na nieruchomości, utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ponadto strona wskazała miejsca gromadzenia odpadów i nie poczyniła starań celem zabezpieczenia mieszkańców nieruchomości w stosowne pojemnik. Organ zaakcentował jednocześnie, że okoliczności, które spowodowały pozbawienie strony wcześniej funkcjonującego placu gospodarczego nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wspólnota nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła od niej odwołanie, zarzucając prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów k.p.a. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez Wspólnotę skutku. Co prawda zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło w pkt 1 decyzję organu I instancji lecz tylko w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania obowiązków nałożonych przez organ I Instancji i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji. W pozostałym zaś zakresie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przybliżyło przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowiące jego podstawę materialnoprawną. Kolegium wskazało przy tym, że obowiązek ujęty w art. 5 ust 1 pkt 1 u.c.p.g., polegający na utrzymaniu czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, następnie utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów - jest obowiązkiem istniejącym z mocy prawa. W przypadku zaniechania wykonania tego obowiązku, właściwy organ administracji publicznej jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej wykonanie tego obowiązku Decyzja ta jest oparta na tzw. związaniu administracyjnym. Ustawodawca w takim przypadku, nie pozostawił organowi administracyjnemu możliwości wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla strony. Kolegium wskazało także, że szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie danej gminy może określać regulamin, który uchwala Rada Gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Wspomniany regulamin z woli ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego, a więc najogólniej rzecz ujmując jego postanowienia są dla mieszkańców danej gminy przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Na terenie Gminy W. obowiązuje zaś uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r (Dz. Urz. Województwa Śląskiego [...] r. poz. [...]). W jej rozdziale 4 uregulowano rodzaje i minimalną pojemność pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i drogach publicznych oraz warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a także utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Według Kolegium w przedmiotowej sprawie jednoznacznie dowiedziono, że nieruchomość stanowiąca własność Wspólnoty nie posiada wyznaczonego miejsca gromadzenia odpadów komunalnych, nie przyporządkowano budynku/budynków do określonego miejsca (punktu gromadzenia odpadów) oraz nie podano ilości i rodzaju pojemników, które powinny być na miejscu gromadzenia odpadów. Jednocześnie zaskarżona Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest bezprzedmiotowa w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania nałożonych obowiązków, albowiem jest w tym zakresie wydana bez podstawy prawnej. Kolegium wyjaśniło przy tym, że nałożony w decyzji obowiązek podlega niezwłocznemu wykonaniu, co oznacza wykonanie go bez zbędnej zwłoki. Jeżeli natomiast adresat decyzji nie wykonuje nałożonych nią obowiązków, to wówczas niezbędne staje się wszczęcie postępowania egzekucyjnego w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku. W skardze na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd zaskarżyła decyzję Kolegium w zakresie, w jakim organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. Zaskarżonej w części decyzji Wspólnota zarzuciła "nie dostosowanie się do treści art. 225 § 1 i § 2 k.p.a." W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że skierowała skargę do Rady Miasta W. na Prezydenta Miasta oraz urzędników Urzędu Miasta dotyczącą braku wyjaśnienia powodu likwidacji dotychczasowego śmietnika. W likwidacji tego śmietnika oraz we wszczęciu postępowania administracyjnego, w ramach którego wydana została zaskarżona decyzja skarżąca dopatruje się "zemsty" za pobawienie Spółki "B" sp. z o.o. możliwości obciążania Wspólnoty kosztami. Wspólnota nakreśliła przebieg postępowania toczącego się w sprawie złożonej skargi, podnosząc liczne nieprawidłowości w tym zakresie. Zaakcentowała, że skargę na bezczynność i opieszałość skierowano również do Wojewody, który uznał ją za zasadną. Wspólnota zarzuciła, że w przedmiotowej sprawie postępowanie przed organem I instancji trwało siedem i pół miesiąca. Natomiast Kolegium pomimo wniosków nie wystąpiło o uzupełnienie akt postępowania administracyjnego, a jedynie skupiło się na "lustracji" zarządu wspólnoty. W uzasadnieniu skargi podniesiono również, że do 1999 r. w obrębie 25 metrów od budynku wspólnoty, który oddano do użytku w 1961 r. znajdowały się trzy śmietniki przynależące do czterech budynków, przy czym Urząd Miasta W. nakazał usunięcie dwóch z trzech istniejących śmietników. Pozostały śmietnik służył istniejącej od 2000 r. wspólnocie, a korzystały z niego jeszcze trzy inne budynki. Natomiast w 2018 r. śmietnik ten został zlikwidowany w niewyjaśnionych dotychczas okolicznościach bez jakiegokolwiek udziału ze strony wspólnoty, co stanowi przestępstwo. Jednocześnie wspólnota podniosła, że likwidacji śmietnika dokonała Spółka "B". W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, a także nakazania sprawcom usunięcia śmietnika naprawienia powstałej szkody. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. W dniu 15 listopada 2021 r. do Sądu wpłynęło pismo wspólnoty, w którym po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę Wspólnota podtrzymała stanowisko zawarte w skardze oraz wniosła o "uzyskanie" dokumentacji technicznej budynku oraz uchwał wspólnot mieszkaniowych, które rzekomo wyraziły zgodę na likwidację śmietników. W tej samej dacie do Sądu wpłynęło pismo Kolegium, w którym przekazano kolejne pisma wspólnoty skierowane do Sądu za pośrednictwem organu odwoławczego wraz z załącznikami. Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. Wspólnota podtrzymała skargę oraz złożyła oświadczenie, że nigdy nie podjęła uchwały na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali o likwidacji części przynależnej do budynku tj. miejsca gromadzenia odpadów, a ponadto nie otrzymała nigdy informacji o likwidacji tego miejsca lub jego złym stanie. Podniesiono także, że Wspólnota posiadała miejsce na gromadzenie odpadów stałych i nigdy samodzielnie go nie zlikwidowała, a ponadto że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 1996 r. nie może działać wstecz i nie może mieć zastosowania do budynków komunalnych powstałych w latach 60 ubiegłego wieku. Obowiązek odbierania nieczystości ciąży natomiast na gminie, która powinna zorganizować proces odbierania odpadów zgodnie z art. 6 c ust. 1 ustawy. Ponadto Wspólnota wyjaśniła, że zlikwidowane śmietniki znajdowały się na terenie działek gminnych. W dniu 21 stycznia 2022 r. Wspólnota złożyła dodatkowe pismo procesowe wskazując, że stanowi ono załącznik do rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli sprawowanej w oparciu o wskazane powyżej kryteria jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na Wspólnotę obowiązku wyznaczenia miejsca gromadzenia odpadów komunalnych oraz obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, oraz utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsca gromadzenia odpadów. Organ odwoławczy orzekł jednocześnie o uchyleniu decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym wyznaczenia terminu wykonania obowiązków i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. Przedmiotem zaskarżenia jest jedynie ta część decyzji Kolegium, w której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji (punkt 2 decyzji Kolegium). Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia Kolegium stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021, poz. 888 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas u.c.p.g.). Zgodnie z art. 5. ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 7 u.p.c.g. w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Adresatami obowiązku wskazanego w przytoczonym powyżej przepisie art. 5. ust. 1 pkt 1 u.p.c.g. są właściciele nieruchomości. Pojęcie właściciela nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zaakcentować przy tym należy, ze pojęcie "właściciel" na gruncie tej ustawy ma znacznie szersze znaczenie niż wynikałoby to z prawa cywilnego. Zgodnie z tym przepisem właścicielem nieruchomości w rozumieniu tej ustawy jest także współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Do kręgu podmiotów objętych zakresem omawianego tutaj pojęcia należy również wspólnoty mieszkaniowowe. Oznacza to, że organy prawidłowo wskazały skarżącą Wspólnotę jako adresata obowiązków nałożonych kontrolowaną decyzją. Wyjaśnienia wymaga również pojęcie odpadów komunalnych, którym posługują się przytoczone powyżej przepisy. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 779). W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji pojęcie odpadów komunalnych oznaczało odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowalnymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. W świetle przytoczonych przepisów wskazać należy, że naruszenie przez właściciela nieruchomości obowiązków, wymienionych w art. 5 pkt 1 obliguje właściwy organ administracji publicznej do wydania z urzędu decyzji administracyjnej nakazującej wykonanie konkretnych obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie. Należy jednocześnie zaakcentować ustawodawca w takim przypadku, nie pozostawił organowi administracyjnemu możliwości wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla strony. Nie przewidział także prawnej możliwości zwolnienia strony z wykonania obowiązków. Oznacza to, iż rozważane wyżej przepisy prawa materialnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków, zarówno o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym, od ich stosowania. Podkreślić jednocześnie należy, że szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie danej gminy może określać regulamin, który uchwala Rada Gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (art. 4 ust. 1 i 2). Taki regulamin jest aktem prawa miejscowego. W konsekwencji postanowienia są dla mieszkańców danej gminy przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W tym kontekście odnotować należy, że Rada Miejska Gminy W. w dniu [...] r. podjęła uchwałę [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta W. (Dz.U. z [...] r. poz. [...]). Regulamin ten w rozdziale 4 określa Rodzaje i minimalna pojemność pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i drogach publicznych oraz warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a także utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. W realiach rozpoznawanej sprawy okolicznością bezsporną jest to, że według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji nieruchomość położona przy ul. [...] w W. nie posiadała wyznaczonego miejsca gromadzenia odpadów komunalnych oraz nie była wyposażona w pojemniki przeznaczone do zbierania tych odpadów. Okoliczność ta zdaniem Sądu obligowała organ I instancji do tego, aby po wszczęciu z urzędu postępowania (co nastąpiło w drodze zawiadomienia z dnia [...] r. – karta 38 akt administracyjnych) wydać decyzję administracyjną i nałożyć na skarżącą Wspólnotę wskazane w tej decyzji obowiązki. Wydając zaskarżoną decyzję organ związany był wyłącznie obowiązującymi przepisami prawa. Oznacza to w szczególności, że organ nie mógł kierować się względami słusznościowymi i nie był uprawniony do stosowania zasad współżycia społecznego. W konsekwencji okoliczności podnoszone przez Wspólnotę dotyczące likwidacji istniejącego wcześniej miejsca gromadzenia odpadów znajdującego się poza terenem przedmiotowej nieruchomości już z samej zasady nie mogły zostać wzięte pod uwagę. Należy zaakcentować, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wyklucza to stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym, chociażby z tego powodu, że zasady współżycia społecznego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie mogą modyfikować treści praw i obowiązków wynikających z przepisów materialnego prawa administracyjnego, a ponadto nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego. Nie mogły także odnieść skutku zarzuty dotyczące procedowania w sprawie skargi złożonej przez Wspólnotę do Rady Miasta. Postępowanie zainicjowane tą skargą nie mogło stanowić przedmiotu kontroli sprawowanej w ramach rozpatrywanej obecnie sprawy, gdyż jest odrębnym postępowaniem uregulowanym w dziale VIII Rozdziale 2 k.p.a. Kontrolowana zaś obecnie decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, przesądzającymi jednoznacznie treść rozstrzygnięcia jakie mogło zostać wydane. Stąd wykluczyć należy możliwość powoływania się na art. 225 § 1 i § 2 k.p.a. Kontrola sądu administracyjnego sprawowana w związku z wniesioną przez Wspólnotę skargą już z samej zasady nie może sięgać motywacji, czy określonych emocji osób, które piastując funkcje organu inicjują z urzędu postępowanie administracyjne, znajdujące pełne oparcie w przepisach prawa materialnego oraz toczące się w ramach wyznaczonych przez przepisy o charakterze procesowym. Dla oceny zaś prawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, w której przepisy przewidują takie wszczęcie z urzędu, bez znaczenia pozostają okoliczności, w których organ powziął informację o istnieniu podstaw do wszczęcia postępowania. Nie mógł przez to odnieść skutku zarzut dotyczący oddziaływania wskazanej powyżej spółki (skonfliktowanej według twierdzeń skargi ze Wspólnotą) na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego kontrolowanym obecnie rozstrzygnięciem administracyjnym. Ponadto wbrew zarzutom Wspólnoty nałożenie na nią obowiązków wskazanych w utrzymanej przez Kolegium decyzji organu I instancji nie stanowi działania prawa wstecz. Zarzut ten wynika z niezrozumienia istoty zakazu działania prawa wstecz. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż podniesione w skardze zarzuty jako bezzasadne nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.