II SA/Gl 1354/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi D. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przyrody oddala skargę. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. po rozpatrzeniu wniosku A. K. – Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zezwolił na nieodpłatne usunięcie 17 sztuk drzew : gatunek lipa szerokolistna ( 11 sztuk ) i sosna czarna ( 6 sztuk ) oraz 36,7 m2 krzewów: żywotnik zachodni o. kolumnowa i o. kulista, jałowiec sawina, tawuła drobna, berberys Thunberga, irga pomarszczona – z terenu działki nr [a] w R. u zbiegu ulic [...] i [...]. Następnie pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia z terenu działek nr [b] i [c] ( powstałych z podziału działki nr [a]), drzew i krzewów gatunku berberys Thunberga, bez czarny i klon pospolity. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego decyzją z dnia [...] r. [...] organ I instancji działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz rozp. Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew ( Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ) oraz obw. MŚ z dnia 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni za rok [...] Nr [...], poz. [...]), orzekł o wymierzeniu D. L. i M. L. administracyjnej karty pieniężnej w łącznej wysokości 162.934,13 zł za usunięcie bez zezwolenia drzew i krzewów gatunków z działek nr [b] i [c]: 1) klon pospolity 2) berberys Thunberga o pow. 5,75 m2 3) bez czarny o pow. 3 m2 4) trzydniowy klon pospolity 5) bez czarny o pow. 1,5 m2 6) berberys Thunberga o pow. 24,9 m2. W uzasadnieniu organ administracji podał, że działką nr [b], stanowi własność D. L. i M. L., zaś działka nr [c] jest w ich posiadaniu na podstawie umowy użyczenia, zawartej z M. B. w dniu [...] r. Stąd też zdaniem organu I instancji, odpowiedzialność za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia ponoszą małż.: L., a nie – wykonawca robót, działający na ich zlecenie. W ocenie organu, bez znaczenia jest też fakt udzielenia zezwolenia na wycinkę na mocy decyzji [...] W.K. Z. w K. z dnia [...] r., gdyż decyzja ta jest bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę stanu prawnego nieruchomości. Gdy zaś idzie o wyliczenie wysokości kary, wyjaśniono że powiększono ją o 100% z uwagi na fakt wpisania nieruchomości do rejestru zabytków. W odwołaniu od decyzji D. i M. małż. L. domagali się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Odwołujący się podnieśli w pierwszym rzędzie, że zezwolenie udzielone decyzją Konserwatora Zabytków wywołuje skutki prawne dopóki właściwy organ nie stwierdzi jej wygaśnięcia, a zmiana właściciela nieruchomości jest bez znaczenia. Nadto, zarzucili że to nie oni dokonali wycinki drzew, lecz działający na ich zlecenie profesjonalny podmiot, który winien ustalić legalność działań. Ich zdaniem bez znaczenia jest także rodzaj i gatunek krzewów, a jedynie powierzchnia, zaś w niniejszej sprawie wyrażono zgodę na usunięcie wszystkich obiektów zielonych na nieruchomości. Wreszcie, odwołujący się wskazali na niewspółmierność kary do szkody wyrządzonej w środowisku, skoro za wycinkę drzew i krzewów z terenów zakwalifikowanych w planie miejscowym pod zabudowę nie pobiera się opłat. Zaskarżoną decyzją podjętą na podstawie art. 138 § 2 kpa, orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Aczkolwiek organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, jednak uznał, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie z uwagi na brak wyjaśnienia metody ustalania wielkości obwodu pnia drzewa celem obliczenia administracyjnej kary pieniężnej oraz pominięcie w postępowaniu pełnomocnika odwołujących się oraz celem rozważenia, czy zmiana stanu prawnego, dokonana ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie ... ( Dz. U. Nr 119, poz. 804), ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na wiek usuniętych drzew i krzewów. W skardze do sądu administracyjnego D. L. i M. L. domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowe drzewa i krzewy zostały usunięte bez zezwolenia oraz art. 83 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 162 kpa z uwagi na wadliwe przyjęcie, że zbycie nieruchomości powoduje bezprzedmiotowość zezwolenia na wycinkę drzew i konieczność stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Zdaniem skarżących, decyzja Kolegium narusza też art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz zawiera nieprawidłowy pogląd prawny co do braku rozszerzonej skuteczności aktu rzeczowego. Nieprawidłowe jest zatem przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarżący zaakcentowali, że jako obecni współwłaściciele nieruchomości byli uprawnieni do skorzystania z zezwolenia udzielonego decyzją z dnia [...] r., gdyż rozstrzygnięciem tej decyzji objęte są konkretne drzewa, bez powiązania z osobą wnioskodawcy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem art. 138 § 2 kpa, gdyż w niniejszej sprawie brak było przesłanek do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Sądowa kontrola decyzji sprawowana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania przez organy administracji. Tymczasem w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji brak było podstawy prawnej do umorzenia postępowania w części. Zmiana stanu prawnego ( art. 105 § 1 i art. 138 kpa ) dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z dnia 10 stycznia 2011 r. nr 6, poz. 18) nie miała zatem wpływu na wynik niniejszej sprawy. Istota sporu dotyczy skutków prawnych decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] r. mocą której udzielono A. K. – Z. zezwolenia na nieodpłatne usunięcie drzew i krzewów z terenu działki nr [a] w R. W pierwszym rzędzie wskazać jednak przyjdzie, że po wydaniu tej decyzji stan prawny nieruchomości uległ zmianie. Działka ta uległa bowiem podziałowi na cztery działki, m.in. nr [b], która stanowi współwłasność skarżących oraz działkę nr [c], będącą w ich posiadaniu na podstawie umowy użyczenia, zawartej z jej współwłaścicielem M. B. w dniu [...] r. W niniejszej sprawie organy administracji nie poczyniły ustaleń faktycznych co do daty usunięcia drzew i krzewów z terenu tych działek lecz wydaje się, że nastąpiło to w [...] r. Nie jest też kwestionowany fakt, że to skarżący zlecili wycinkę drzew i krzewów z terenu obydwu działek firmie [...] w R., legitymując się powyższą decyzją z dnia [...] r. i zgodą A. K. – Z. Jednakże skarżący są jej następcami prawnymi jedynie co do działki nr [a], a nie obydwu działek. Co więcej, wskazać przyjdzie, że decyzja z dnia [...] r. obejmowała jedynie wymienione w niej drzewa i krzewy. Brak jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że mocą tej decyzji zezwolono na wycinkę wszystkich drzew i krzewów z terenu ówczesnej działki nr [a]. Zgody na wycinkę nie można wszak domniemywać z faktu, że wszystkie objęte zezwoleniem drzewa i krzewy są wymienione w inwentaryzacji z dnia [...] r. ( k. 47 akt administracyjnych). Można co prawda przypuszczać, że pominięcie w inwentaryzacji klonów i bzu czarnego było wynikiem przeoczenia, jednak nie daje to żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że ich usunięcie było legalne, a mianowicie nastąpiło na podstawie wymaganego zezwolenia. Wszak od doby wydania decyzji Konserwatora Zabytków upłynął znaczny okres czasu ( 9 lat ) i w tym okresie stan drzew i krzewów uległ istotnej zmianie z punktu widzenia zasad ochrony przyrody. Stąd też zdaniem sądu administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że na usunięcie klonów i bzu czarnego skarżący nie legitymowali się zezwoleniem, przy czym w tym względzie miarodajny jest stan prawny z daty wycinki, a więc istotne jest, czy w ówczesnym stanie prawnym z uwagi na wiek drzew i krzewów wymagane było zezwolenie właściwego organu. Udzielenie zgody na wycinkę przez poprzedniego właściciela nieruchomości jest bez znaczenia prawnego. Stąd też w istocie rozważania co do charakteru prawnego decyzji z dnia [...] r. mają znaczenie jedynie w zakresie legalności wycinki krzewów berberysa Thunberga, przy czym w zezwoleniu na jego usunięcie nie podano odrębnie powierzchni tego krzewu, a jedynie łącznie z innymi krzewami, tworzącymi skupinę o pow. łącznej 31 m2 (vide: przywołana wyżej inwentaryzacja). Zdaniem składu orzekającego, z treści art. 30 § 4 kpa nie wynika wniosek, że decyzja o zezwoleniu na wycinkę drzew dotyczy praw zbywalnych lub dziedzicznych. Istotna trudność co do oceny skutków prawnych decyzji z dnia [...] r. wynika z faktu, że jej wydanie nastąpiło pod rządami uchylonej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz. U. z 1984 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), która to ustawa nie przewidywała okresu ważności udzielonego zezwolenia. Jednak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 329/08 (LEX nr 515989), w prawie publicznym generalnie obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty, zaś przepis art. 30 § 4 kpa wprowadza jedynie wyjątek. Pojęcie praw zbywalnych jest sporne na gruncie prawa administracyjnego. Prawa i obowiązki nabyte w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Wydaje się, że charakter danego prawa jako zbywalnego lub niezbywalnego należy ocenić na podstawie treści określonej w przepisach prawa materialnego. Z przepisów tych wynika bowiem, czy dane prawo lub obowiązek może być przeniesione w drodze czynności prawnej na inną osobę czy też przeniesienie tego prawa nie jest dopuszczalne ( vide : M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz LEX/El. 2011). Przychylając się do powyższego poglądu skład orzekający uznał, że skoro ani ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska, pod rządami której zapadła decyzja Konserwatora Zabytków, ani obecnie obowiązująca ustawa o ochronie przyrody, na gruncie której doszło do usunięcia drzew i krzewów, nie przewidują możliwości wydania decyzji o przeniesieniu zezwolenia na wycinkę, to brak przesłanek do przyjęcia, że chodzi o prawo zbywalne w rozumieniu art. 30 § 4 kpa. Obszerny wywód skargi, oparty na literaturze co do skutków aktów rzeczowych, należy uznać za chybiony z uwagi na fakt, że prawa nabyte na podstawie decyzji z dnia [...] r. nie mają charakteru cywilnoprawnego, bowiem sprzeciwia się temu cel i regulacja w zakresie ochrony przyrody. Należy mieć przy tym na względzie, że z uwagi na upływ czasu od udzielenia zezwolenia, w żadnym wypadku nie można też mówić o tożsamości sprawy pod względem faktycznym. Nie podważa takiego rozumowania fakt, że zezwolenie na wycinkę drzew nie wymaga osobistego działania adresata. Wszak analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku pozwolenia na budowę. Inwestor może zlecić roboty budowlane innej osobie, działając jednak zawsze na jego rzecz, co nie zmienia postaci rzeczy, że w razie zbycia nieruchomości nabywca nie wchodzi w prawa i obowiązki wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę. Charakter obydwu tych zezwoleń należy zaś uznać za bardzo zbliżony. Z kolei w razie zbycia nieruchomości, objętej pozwoleniem na budowę, podmiot który uzyskał pozwolenie na budowę bez dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może kontynuować inwestycji. W niniejszej sprawie jest też poza sporem, że wycinka drzew nie nastąpiła na zlecenie poprzedniego właściciela, lecz skarżących jako posiadaczy obydwu działek, Bez znaczenia jest zatem rozważenie przypadku, gdy po zbyciu nieruchomości poprzedni właściciel dokonuje wycinki drzew, legitymując się udzielonym mu poprzednio zezwoleniem. Wreszcie, kolejny raz przyjdzie zauważyć, że decyzja z dnia [...] r. nie obejmowała zezwolenia na wycinkę klonów i bzu czarnego, a jedynie dotyczyła usuniętego z obu działek berberysu, przy czym skarżący jako współwłaściciele działki nr [b] mogą się ewentualnie powoływać na następstwo prawne co do tej nieruchomości, z której usunięto berberys o pow. 5,75 m2. W żadnym zaś przypadku skarżący nie są następcami prawnymi w przypadku działki nr [c], z której dokonano wycinki berberysu o pow. 24,9 m2, bowiem działka ta stanowi własność innych osób. Usunięte drzewa klonu i krzewy bzu czarnego w ogóle nie były zaś objęte decyzją z dnia [...]r. W konsekwencji, nawet gdyby podzielić stanowisko skarżących, brak podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie kary pieniężnej z tytułu wycinki drzew i krzewów z obydwu działek należało umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa ( w stanie prawnym z daty wydania zaskarżonej decyzji ). W ówczesnym stanie prawnym brak zaś było podstaw prawnych do umorzenia postępowania jedynie w części. Stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia gwarancji procesowych ( pominięcie pełnomocnika strony ) oraz nienależyte wyjaśnienie sprawy w zakresie wymiarów drzew i krzewów, stanowiących podstawę wyliczenia kary pieniężnej, obligowało zatem do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 kpa. Kwestia istnienia przesłanek do wygaszenia decyzji z dnia [...] r. z uwagi na zmianę właściciela nieruchomości, pozostaje zaś poza ramami niniejszego postępowania, jako że należy do właściwości innego organu administracji. W konsekwencji, brak też podstaw prawnych do ferowania zarzutu naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). su.