II SA/Gl 1355/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2026r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 sierpnia 2025 r. nr SKO.UL/41.7/368/2025/12662/RS w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Prezydent Miasta D.postanowieniem z dnia 22 lipca 2025 r., znak [...], działając na podstawie art. 123 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej jako "k.p.a."), art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 538 – dalej: u.p.z.p.), orzekając w sprawie wnioskodawców A. W.(dalej: strona, skarżąca) oraz D. W., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy (tj. do dnia 18 czerwca 2026 r.) od dnia złożenia kompletnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących", zlokalizowanej na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w D., obręb B. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 19 listopada 2024 r. został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Tymczasem, w dniu 18 września 2024 r. Rada Miejska w D. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.), który swoim obszarem ma objąć teren powyższej nieruchomości. Działka ta zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem J41MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (22%) oraz J22ER - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone z zabudowy. Oznacza to, że występują oczywiste i nie dające się usunąć sprzeczności pomiędzy planowaną przez wnioskodawców inwestycją, a zapisami obowiązującego Studium, którego ustaleń plan miejscowy nie może naruszać. W dniu 21 lipca 2025 r. podpisana została umowa z wykonawcą na sporządzenie projektu m.p.z.p. a procedura jest realizowana. W zażaleniu wnioskodawcy nie zgodzili się z ww. postanowieniem. Wskazali, że są w trudnej sytuacji finansowej i po podzieleniu nieruchomości chcieli sprzedać działki pod zabudowę. Na jednej z działek chcieliby wybudować dom dla córki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO), postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2025 r., znak SKO.UL/41.7/368/2025/12662/RS, działając na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji działał na podstawie i w granicach prawa. Okres 18 miesięcy może być wystarczający do zakończenia prac planistycznych i uchwalenia planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie istnieje potencjalna sprzeczność inwestycji z przyszłymi jego zapisami. Skargę na powyższe postanowienie złożyła przez pełnomocnika ww. skarżąca. Zarzucono naruszenie: 1) art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy organy nie wykazały jakoby zawieszenie było zasadne i celowe z uwagi na możliwość uchwalenia w okresie zawieszenia planu miejscowego, ale także, że jest to zasadne, bowiem planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z założeniami planu miejscowego; 2) art. 62 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie już obecnie zachodzą przesłanki do przedłużenia zawieszenia postępowania o dalsze 6 miesięcy, o czym mowa w przedmiotowej sprawie, podczas gdy obecnie brak jest podstaw, aby przy ocenie stanu prawnego i faktycznego sprawy uwzględniać takie przedłużenie zawieszenia postępowania; 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a., poprzez pobieżną ocenę stanu faktycznego niniejszej sprawy i uznanie, że w terminie 18 miesięcy możliwe jest zakończenie procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z twierdzeń organów wynika, że uchwalenie tegoż planu w ww. terminie jest niemożliwe; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie postanowień obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano m. in., że przedmiotowe postępowanie było od samego początku prowadzone w sposób ukierunkowany na uporczywe zawieszanie postępowania i przewlekanie go. Organ swoim działaniem doprowadził do tego, że obecnie wydanie warunków zabudowy jawi się jako znacznie utrudnione z tego względu, że od dnia 1 stycznia 2026 roku powinien obowiązywać plan ogólny i do czasu jego uchwalenia uzyskanie warunków zabudowy nie będzie możliwe. Skarżąca zbyt późno zwróciła się o pomoc do prawnika, który zasugerował złożenie ponaglenia na działanie organu I instancji. Zgodnie z przepisami termin 18. miesięcy od dnia złożenia wniosku w ocenie strony skarżącej upływa z dniem 18 maja 2026 roku, bowiem wniosek został złożony 18 listopada 2024 roku. Faktycznym powodem zawieszenia sprawy jest kwestia uchwalania planu ogólnego i działania organu I instancji, które mają na celu uniemożliwić wydanie warunków zabudowy przed dniem 1 stycznia 2026 roku. Organy wskazują, że pomiędzy inwestycją a ewentualnym planem zachodzi potencjalna sprzeczność. Stwierdzenie to świadczy o tym, że zawieszenie postępowania jest bezzasadne, bowiem mówimy tu o sytuacjach hipotetycznych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Uzasadnienie odpowiedzi na skargę stanowi powielenie poprzedniej argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Podstawą rozstrzygnięcia przez organy był art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany." W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przedłużyć zawieszenie postępowania na dodatkowy czas, nie dłuższy niż 6 miesięcy, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania dokonano wyłożenia projektu planu miejscowego (art. 62 ust. 3 u.p.z.p.). Wniosek inicjujący postępowanie został złożony w dniu 19 listopada 2024 r., zawierał jednak braki formalne. Stąd organ pismem z dnia 26 listopada 2024 r. wezwał do jego uzupełnienia. Dopiero w dniu 18 grudnia 2024 r. przedmiotowy wniosek został uzupełniony, więc organ pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. wszczął postępowanie. Powyższy termin 18 miesięcy powinien być liczony "od dnia złożenia wniosku", ale kompletnego. Jeżeli podanie (pismo) nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy bowiem wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Stąd liczenie ww. terminu od daty złożenia wniosku niekompletnego – jak w skardze – nie może zostać zaakceptowane. Organ wskazał, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, lokalizowanych na terenie wskazanym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Działka inwestycyjna, zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem J41MN1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ok. 22%) oraz J22ER – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone z zabudowy. Oznacza to, że wystąpiły tu oczywiste sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją, a zapisami obowiązującego Studium, którego ustaleń plan miejscowy nie może naruszać. W dniu 21 lipca 2025 r. podpisana została umowa z wykonawcą na sporządzenie projektu m.p.z.p. a procedura jest realizowana. Nie można z góry zakładać, że nie zostanie zrealizowana. Harmonogram wskazany w skardze ma charakter hipotetyczny. Faktem jest, że art. 10 u.p.z.p. został uchylony przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) zmieniającej ustawę z dniem 24 września 2023 r. Zgodnie jednak z art. 65 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej "Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Jednocześnie, "Do spraw dotyczących opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian, o których mowa w ust. 4 pkt 1, stosuje się studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w brzmieniu dotychczasowym" (art. 67 ust. 5 ww. ustawy nowelizującej). Argumentacja o stopniu zaawansowania prac planistycznych nie może zostać zaakceptowana, skoro art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. daje prawo zawieszenia postępowania nawet, gdy jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. W niniejszej sprawie taka uchwała została wydana i prace planistyczne są w toku. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia planu miejscowego. Organ zatem miał prawo skorzystać z powyższej możliwości i to uczynił, uzasadniając wystarczająco swe rozstrzygnięcie. Istota ww. regulacji polega na tym, że dotyczą one zdarzeń przyszłych. Uchwalenie planu miejscowego jest o tyle realne, że prace nad nim są w toku. Skarga faktycznie rozszerza zakres przesłanek, które powinny być brane pod uwagę, a których przepis nie wymienia. Zwłaszcza bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ mogą być przedmiotem odrębnej skargi, po spełnieniu wymogów formalnych do jej złożenia (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Sąd zatem nie ma podstaw, by do tych kwestii odnosić się w niniejszym postępowaniu. Nie ma także znaczenia sytuacja majątkowa wnioskodawców i ich plany co do ww. nieruchomości. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Fakty relewantne prawnie zostały ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. rozstrzygnięciu, należycie i merytorycznie uzasadnionym. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia kontrolowanego aktu administracyjnego (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 62 ust. 1 i 3 u.p.z.p. ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.