II SA/Gl 1359/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu "A" Sp. z.o.o Sp. K . w W. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 12 października 2018 r. spółka A Sp. z o.o. Sp. K. w W. zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wiaty wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną na działkach nr 1 , nr 2, nr 3 w W. przy ulicy [...] . Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskującej Spółce pozwolenia na budowę wymienionej wiaty, stwierdzając w uzasadnieniu, że planowana inwestycja zlokalizowana została w obszarze przeznczonym według obowiązującego planu miejscowego pod tereny zabudowy produkcji i usług przemysłowych oraz usług magazynowo- składowych (symbol planu A20/12PU) i jest zgodna z zapisem planu. Nadto stwierdził, iż nie przewiduje się negatywnego wpływu inwestycji na najbliższe wyznaczone i proponowane obszary Natura 2000 ze względu na to, iż znajdują się one poza zasięgiem możliwych przewidywanych oddziaływań przedsięwzięcia. Po sprawdzeniu, organ stwierdził, że przedłożony projekt jest kompletny i zgodny z planem miejscowym a inwestor wykazał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku skargi złożonej przez mieszkańców ulicy [...] , uznanej przez Wojewodę Śląskiego jako odwołanie, decyzją z dnia [...] r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instalacji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił obszar oddziaływania planowanej inwestycji. Odwołując się do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stwierdził, iż ustalając obszar oddziaływania powinny być wzięte pod uwagę nie tylko przepisy dotyczące ograniczeń w zakresie zagospodarowania terenu, ale także inne przepisy, jak przepisy sanitarne, dotyczące ochrony środowiska (ochrona przez hałasem), itp. W ocenie organu odwoławczego odwołanie zostało wniesione przez osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a są właścicielami bądź zarządcami nieruchomości położonych w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, stąd też sprawa w tym zakresie wymaga wyjaśnienia. Po otrzymaniu akt sprawy Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 35, ust. 3, art. 81, art. 82 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym dotyczącym przedmiotowej wiaty w zakresie części opisowej przedmiotowej inwestycji poprzez określenie konkretnego przeznaczenia wiaty oraz podanie informacji i danych o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami. Pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. inwestor - uzupełnił projekt budowlany wskazując, iż wnioskowana wiata będzie spełniać funkcję zadaszonego, krótkoterminowego placu składowego kształtowników zimnogiętych pakowanych w paczki, a także magazynu surowca do produkcji - przetrzymywania taśm stalowych. Nie przewiduje się natomiast produkcji. W zakresie oddziaływania akustycznego inwestor wyjaśnił, że w obszarze na którym powstanie wiata nie będzie odbywać się żadna produkcja, a wiata będzie stanowić wyłącznie miejsce magazynowe. Dodał, że planowana infrastruktura terenu wiaty uniemożliwia zainstalowanie maszyn i urządzeń produkcyjnych, a sama wiata nie będzie wykorzystywana w godzinach nocnych. Wcześniej teren, na którym planowana jest budowa wiaty także stanowił miejsce magazynowe. Forma wiaty wraz ze ścianą, dachem i utwardzaniem terenu kostką brukowej pozwoli na składowanie wyrobów gotowych w bezpiecznych warunkach, a także będzie stanowiła dodatkową barierę przed możliwym hałasem. Wiata nie pogorszy dotychczasowych warunków akustycznych, a dodatkowo planowana ściana zwiększy ochronę akustyczną sąsiednich działek. Po uzupełnieniu postępowania Starosta [...] , działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 , art. 80 ust. 1 pkt 1 , art. 81 , art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 .r Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. 2019 r., poz. 1186ze zm.). decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskującej Spółce pozwolenia na budowę wymienionej wiaty wraz z instalacją elektryczną. W uzasadnieniu organ przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i dodał, że przeprowadzone czynności wyjaśniające doprowadziły do ustalenia, że planowana infrastruktura terenu lokalizacji wiaty uniemożliwia zainstalowanie maszyn i urządzeń produkcyjnych. Sama powierzchnia magazynowa nie będzie wykorzystywana w godzinach nocnych, stąd planowana inwestycja nie pogorszy dotychczasowych warunków akustycznych, a projektowana ściana wiaty zwiększy dodatkowo ochronę akustyczną działek sąsiadujących. W związku z przeprowadzoną analizą i ustaleniem, że inwestycja nie pogarsza dotychczasowych warunków akustycznych, a inwestycja w żaden sposób nie oddziaływuje na działki sąsiednie, organ nie uznał właścicieli działek sąsiednich, którzy wnieśli skargę na wydaną przez Starostę decyzję, za strony tego postępowania. Stwierdzając, że inwestycja zgodna jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., wskazał, iż została ona zlokalizowana na obszarze przeznczonym na tereny zabudowy produkcji, usług przemysłowych i magazynowo- składowych (symbol A20/12PU). Nie wymagała też uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, gdyż zlokalizowana została na terenie stanowiącym użytek "Ba". Wobec złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, po sprawdzeniu zgodności przedstawionego projektu z planem miejscowym, wymogami ochrony środowiska, jego kompletności - posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń, i przygotowania przez osobę wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, Starosta orzekł jak w sentencji. Pismem z dnia 23 września 2019 r. A. B. złożył odwołanie od wymienionej powyżej Starosty [...] ego, wskazując, iż doręczono mu decyzję w dniu [...] r. Odwołując się do poprzedniej kasacyjnej decyzji Wojewody Śląskiego nr [...] stwierdził, że postępowanie zakończone wymienioną decyzją Starosty powinno toczyć się z udziałem mieszkańców ulicy [...] w W. . Podkreślił, że przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu jedynie o wyjaśnienia inwestora z pominięciem właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy powinni w tym postępowaniu uczestniczyć. Z ostrożności procesowej wniósł o potraktowanie tego pisma jako podania o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją, z uwagi na art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku braku podstaw do wznowienia wniósł o potraktowanie pisma jako odwołania od decyzji Starosty [...] ego, kwestionując i nie zgadzając się z argumentacją przestawioną przez inwestora. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, podkreślając, że przymiot strony w postępowaniu należy przyznać właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji nie tylko wówczas, gdy oddziaływanie negatywne narusza określone normy prawne, ale również wówczas, gdy występuje prawdopodobieństwo takiego naruszenia. Pomimo uchylenia poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji z takim wskazaniem, organ pierwszej instancji prowadząc ponownie postępowanie wskazań tych, które organ odwoławczy nadal podtrzymuje, nie uwzględnił. Organ wprawdzie wezwał inwestora do złożenia dodatkowych informacji, pominął jednak aspekt, umożliwienia zainteresowanym stronom zapoznanie się z tymi wyjaśnieniami. W przypadku zaś, gdy organ odwoławczy w toku postępowania stwierdzi zaistnienie przesłanki wznowieniowej (w tym przypadku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego) - zobligowany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 15 października 2020 r. skarżąca Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, iż Wojewoda Śląski, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, który pismem z dnia 10 września 2019 r. informując A. B. wydaniu decyzji i nie uznaniu mieszkańców ulicy [...] w W. za strony tego postępowania, uznał wnoszącego odwołania za stronę tego postępowania i rozpoznał jego odwołanie, godząc tym samym w trwałość decyzji administracyjnej, tym bardziej, że rozpoznał to odwołanie po ponad roku od jego złożenia. Dodatkowo zwrócił uwagę, że pomimo iż w piśmie, uznanym jako odwołanie, alternatywnie wniesiono o potraktowanie go jako odwołania lub podania o wznowienie postępowania, organ odwoławczy pominął ten fakt, nie odnosząc się w ogóle do tej kwestii. Nie wynika bowiem z materiału zebranego w sprawie, by organ odwoławczy zbadał czy tak odwołujący, jak i inne osoby przywołane przez niego w nagłówku tego pisma były stronami postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Spółka podkreśliła przy tym, że organ odwoławczy winien przed rozpatrzeniem merytorycznym odwołania, ustalić czy zostało ono wniesione przez stronę postępowania W niniejszym przypadku organ tego nie uczynił, a nadto uznał też za strony postępowania, osoby wnoszące odwołanie, wymienione w piśmie osoby, pomimo, iż nie podpisały one złożonego pisma. Skarżąca Spółka wskazała też na naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec braku przesłanek do jego zastosowania. Nie wynika bowiem by Starosta [...] naruszył przepisy postępowania, a w zakresie rozszerzenia kręgu stron postępowania organ pierwszej instancji zajął i uzasadnił swoje stanowisko. Z kolei Wojewoda ograniczył się do autorytarnego wyrażenia swojego poglądu, bez próby uzasadnienia tego stanowiska. Nie zbadał też czy wnoszący odwołanie są rzeczywiście stronami tego postępowania, a odwołanie przysługuje tylko stronie postępowania. Nadto uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów zasady przekonywania, posługując się ogólnymi, nie popartymi stosowanymi wywodami i orzecznictwem stwierdzeniami. Naruszone tym samym zostały art. 107 § 3 w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumenty, które przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. 2019r., poz. 2325 ze zm.) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazało, że rozstrzygnięcie to jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem tut. Sądu, musiał zostać uwzględniony. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną doń decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji ma zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymogów. W pierwszej kolejności wskazać przede wszystkim przyjdzie, że organ odwoławczy rozpatrzył pismo A. B. jako odwołanie po ponad roku od daty jego złożenia. Terminy załatwiania spraw administracyjnych reguluje art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego podkreślając, iż organy winny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), stanowiąc jednocześnie dla sprawy szczególnie skomplikowanej dłuższy termin – dwumiesięczny (przy podstawowym terminie – jednomiesięcznym - § 3). W przypadku niniejszej sprawy organ rozpatrzył sprawę – jak wskazano powyżej po ponad roku, nie informując przy tym o przyczynach takiego stanu rzeczy – tak długiego procedowania. Po drugie należy podnieść, że zgodnie z art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie. Zatem podmiotem inicjującym "postępowanie odwoławcze" może być wyłącznie strona, tj. każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (...) Stąd też rolą organu rozpoznającego takie odwołanie musi w pierwszej kolejności być prawidłowe zidentyfikowanie podmiotu wnoszącego określony środek zaskarżenia, co za tym idzie ustalenie czy niesiony środek spełnia prawne wymogi do rozpoznania, m.in. stwierdzenia czy został złożony przez stronę lub osobę uprawnioną do jej reprezentacji. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 812/19 – Lex nr 2779781). W niniejszym przypadku organ odwoławczy bez przeprowadzenia takiego sprawdzenia, uznał wniesione przez A. P. pismo z dnia 23 września 2019 r. za odwołanie, mimo niejednoznacznej jego treści, a także bez wyjaśnienia roli osób wymienionych w nagłówku tego pisma. Z kolei w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazano, że odwołanie wnoszą także te wymienione osoby, chociaż pismo uznane za odwołanie nie zostało przez nie podpisane, a organ nie wzywał do uzupełnienia braków. Podobnie jak nie wyjaśnił też organ charakteru tego pisma, wszak mowa w nim tak o wznowieniu postępowania, jak i od potraktowaniu jako odwołanie. W końcu co należy podkreślić, organ odwoławczy, uznając wniesione pismo za odwołanie, pozostał przy swoich twierdzeniach z poprzedniej decyzji kasacyjnej, nie uwzględniając w ogóle faktu, iż w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego po pierwszym uchyleniu decyzji, organ pierwszej instancji ustalił obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W każdym przypadku obszar ten musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziaływuje na jego nieruchomość nie jest wystarczająca do uznania, że dana nieruchomość jest usytuowana w obszarze oddziaływania. Wobec poprzedniej decyzji kasacyjnej organ wezwał inwestora do uzupełnienia złożonego projektu budowlanego m.in. o charakter i cechy istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanego obiektu i ich otoczenia. W wyniku tych działań ustalił, że zlokalizowana w terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – teren zabudowy produkcji i usług przemysłowych oraz usług magazynowo- składowych (symbol planu A20/12PU) projektowana wiata spełniać będzie funkcję zadaszonego, krótkoterminowego placu składowego, a także magazynu surowca do produkcji bez przewidywania działań produkcyjnych. Zasadnie więc organ uznał, że nie tylko projektowana wiata jest zgodna z ustaleniami tego planu, ale także nie może stwarzać dodatkowego oddziaływania akustycznego – hałasu. Wiata traktowana jako wyłącznie miejsce magazynowe, dodatkowo oddzielone ścianą pełną i dachem od sąsiednich nieruchomości, bez wykorzystywana jej w godzinach nocnych i przy wcześniejszym wykorzystywaniu tego miejsca także jako miejsca magazynowego, nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie tego terenu, nie wprowadza też innych ograniczeń w zakresie regulowanym przez inne przepisy. Stąd też uznanie organu pierwszej instancji, że mieszkańcy ulicy [...] w W. nie mają przymiotu strony tego postępowania. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż rozpoznania odwołania nie pochodzącego od strony postępowania stanowi rażące naruszanie prawa. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił uchylić kontrolowaną decyzję na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postepowaniu przez sądami administracyjnymi. O kosztach obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł rozstrzygnięto na wniosek skarżącej Spółki zgodnie z art. 200 omawianej ustawy.