II SA/Gl 1365/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021r. sprawy ze skargi K. C. i W. C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] nr [...] 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (PINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej - k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie rozpoczętej budowy 2 budynków mieszkalnych położonych na dz. nr 1 (2, 3, 4, 5, 6), obr. [...], przy ul. [...] w J., jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ podał m. in., że na działce j.w. rozpoczęta została budowa 2 budynków mieszkalnych na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] i [...] z [...] r. Stan zaawansowania robót, to wykopy ziemne i fundamenty. Ponieważ teren był spadzisty, wykonana została skarpa. Inwestor poinformował organ o otrzymaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższy fakt potwierdził pisemnie Prezydent Miasta. Zatwierdzony został projekt zagospodarowania terenu, gdzie wykazane zostało nowe jego ukształtowanie i zagospodarowanie. Ponieważ inwestor przed zakończeniem postępowania doprowadził budowę do zgodności z prawem, dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. C. i W. C. Zarzucili m. in. naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego; art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej oraz niegwarantujący równości wobec prawa; art. 10 §1 k.p.a., art. 105 §1 k.p.a. i in. Zakwestionowano ustalenia faktyczne i prawne. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał m. in., że inwestor otrzymał decyzje, na mocy których zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu, gdzie wykazane zostało nowe jego ukształtowanie i zagospodarowanie. Przedmiotowe prace budowlane wykonywane są więc zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozpatrywania kwestii zgodności przedsięwzięć z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Skargę na powyższą decyzję złożyli K. C. i W. C., wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego; – art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej oraz niegwarantujący równości wobec prawa uczestników postępowania; – art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 32 i 40 § 2 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie skarżącej możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym przede wszystkim poprzez niezawiadomienie o przeprowadzanych dowodach z przesłuchania świadków, co uniemożliwiło wzięcie udziału w przeprowadzaniu dowodu, zadawanie pytań i składania wyjaśnień; – art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ podczas wydawania decyzji; – art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 i art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., poprzez niedokonanie w toku postępowania oględzin, które przyczyniłyby się do prawidłowego rozpoznania sprawy; – art. 105 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, mimo iż nie było ono bezprzedmiotowe; – art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie wszystkich faktów, na których organ oparł swoją decyzję; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej p.b.), art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, iż PINB był uprawniony do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu podano m. in., że WINB nieprawidłowo przeprowadził kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji, wskutek czego nie rozważył wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji PINB. Organ winien był w sposób kompleksowy zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć go zarówno pod kątem występowania zagrożenia ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.), jak i pod kątem odbiegania rzeczywistego stanu rzeczy od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Organ nie tylko w żaden sposób nie odniósł się w treści wydanej decyzji, do wskazanych przez stronę podstaw prawnych i okoliczności faktycznych, ale przede wszystkim nie przeprowadził w tym zakresie kompleksowego postępowania dowodowego, celem ustalenia i wyjaśnienia zaistniałego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Według art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. (w brzmieniu poprzednim) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie m. in. w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 stycznia 2018 r., II SA/Bk 482/17). WINB podnosi, że zgodnie z materiałem dowodowym inwestor poinformował organ o otrzymaniu decyzji, którymi zatwierdzono projekt zagospodarowania, gdzie wykazane zostało nowe ukształtowanie i zagospodarowanie terenu. Wobec powyższego WINB stwierdza, że przedmiotowe prace budowlane wykonywane są zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, a inwestor uzyskał stosowne pozwolenia na ich wykonanie, w tym na zagospodarowanie działki, poprzez ukształtowanie skarpy. Należy jednak zauważyć, że w żaden sposób nie zweryfikowano, czy wykonane prace odpowiadają zatwierdzonemu projektowi zagospodarowania terenu. Oględziny miały miejsce długo przed wydaniem decyzji, a sam WINB zauważa, że "(...) realizacja inwestycji, jaką jest budowa budynków mieszkalnych, a przez to także zmiana dotychczasowego zagospodarowania terenu, jest procesem dynamicznym (...)" (s. 6 decyzji). Zadowolono się jedynie przedłożeniem przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, gdzie to zatwierdzono projekt zagospodarowania, w którym wykazane zostało nowe ukształtowanie i zagospodarowanie działki. Nadto, w świetle art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Stąd prowadzenie takich robót jest możliwe jedynie po wydaniu decyzji, a nie przed. Legalne zatem są jedynie te prace, które zostały wykonane "po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". W wyroku NSA z 14 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3471/18, wskazano w tym kontekście, że "Możliwość zaakceptowania danego odstępstwa dotyczy więc zamierzonych, a nie już dokonanych odstępstw." Nie dość dokładnie ustalono więc stan faktyczny, co czyni decyzję co najmniej przedwczesną. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym także art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. i art. 105 §1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Materiał dowodowy należy uzupełnić i ocenić w podanym wyżej kierunku, zapewniając stronom wymagane prawa procesowe. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.