II SA/Gl 1365/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Zakładu Karnego w R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 czerwca 2023 r. nr NWXIV.7581.5.5.2023 w przedmiocie bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy pkt 3 decyzji Starosty R. z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 4341 (cztery tysiące trzysta czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Śląski (dalej – organ odwoławczy, Wojewoda) decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r. nr NWXIV.7581.5.5.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 9a w związku z art. 84 ust. 3 pkt 4 i art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm. - dalej u.g.n.), po rozpoznaniu odwołania Zakładu Karnego w R. (dalej – Wnioskodawca, Skarżący), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej – organ I instancji, Starosta) z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr [...], którą: 1) udzielono bonifikaty w wysokości 95% od ustalonej opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością oznaczoną geodezyjnie jako działki nr: [...] k.m. 2, obręb [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] oraz nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] k.m. 2, obręb [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącymi własnością Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Zakładu Karnego w R. ; 2) wskazano, że wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami, przy uwzględnieniu bonifikaty wynosić będzie: 1.300,18 zł; 3) stwierdzono, iż opłata roczna w wysokości określonej w pkt 2 obowiązuje od dnia 1 stycznia 2024 r. i płatna jest do 31 marca każdego roku, bez wcześniejszego wezwania. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta decyzją z dnia 19 września 2022 r. nr [...] zaktualizował opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami położonymi w R. , oznaczonymi jako działki nr: [...] i [...], stanowiącymi własność Skarbu Państwa, będącymi w trwałym zarządzie Skarżącego - na kwotę 26.003,54 zł. Wnioskiem z dnia 28 września 2022 r. Skarżący zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie bonifikaty w wysokości 95% od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu określonego decyzją z dnia 19 września 2022 r. W toku postępowania administracyjnego, organ I instancji uzyskał zgodę Wojewody na udzielenie wspomnianej bonifikaty, która została wyrażona zarządzeniem z dnia 1 lutego 2023 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 11 ust. 2 i art. 84 ust. 3 pkt 4 u.g.n. W tej sytuacji organ I instancji decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r. określił Wnioskodawcy od 1 stycznia 2024 r. wysokość opłaty z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami - przy uwzględnieniu 95% bonifikaty – na kwotę 1.300,18 zł. W odwołaniu z dnia 25 kwietnia 2023 r. Wnioskodawca zaskarżył rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w zakresie pkt 3 (okresu obowiązywania opłaty ustalonej z uwzględnieniem bonifikaty), zarzucając mu naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie rozpoznawanej sprawy w sposób wyczerpujący, 2) art. 84 w związku z art. 87 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wobec tych zarzutów Skarżący wniósł o zmianę pkt 3 decyzji organu I instancji poprzez ustalenie, że opłata roczna obowiązuje od 1 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu podniesiono, że udzielenie bonifikaty w sposób kompleksowy uregulowane zostało w art. 84 u.g.n. Z tego też względu nieuzasadnionym jest stosowanie w tego rodzaju przypadkach art. 87 ust. 3 u.g.n. i ustalanie preferencyjnej wysokości opłaty dopiero od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym decyzja dotycząca tej opłaty stała się ostateczna. Zwrócono również uwagę, że wniosek o udzielenie bonifikaty został złożony niezwłocznie po tym, jak Skarżący powziął wiedzę o aktualizacji opłaty. Zatem przedłużające się na kolejny rok postępowanie administracyjne nie może rodzic negatywnych następstw dla Skarżącego. Wojewoda nie przychylił się do argumentów Wnioskodawcy, dlatego też decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że miał on obowiązek zweryfikowania całości zaskarżonej decyzji pomimo zakwestionowania tylko jej pkt 3. Wskazał w tej kwestii, że elementy rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bonifikaty z tytułu trwałego zarządu nieruchomością, tj. jej wysokość procentowa, kwota opłaty po bonifikacie oraz okres obowiązywania i termin płatności zbonifikowanej opłaty rocznej to nierozerwalne części składowe każdej tego rodzaju decyzji i żaden z nich nie może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Następnie podniósł, że żaden przepis nie określa daty początkowej dla preferencyjnej opłaty. Według Wojewody, określenie tej opłaty jest rodzajem aktualizacji opłaty rocznej, co przemawia za stosowaniem w takim przypadku art. 87 ust. 3 u.g.n. Co za tym idzie – zdaniem Wojewody - w dniu wydawania zaskarżonej decyzji w przedmiocie bonifikaty, na rok 2023 była już ustalona opłata roczna (decyzją Starosty z 19 września 2022 r.), zatem nowa (zaktualizowana) opłata z bonifikatą, stosownie do art. 87 ust. 3 u.g.n., mogła zacząć obowiązywać począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym decyzja stała się ostateczna, zatem od 1 stycznia 2024 r. Dodał także, że decyzja o udzieleniu bonifikaty nie zmienia wcześniejszej decyzji o aktualizacji opłaty, lecz jest nowym rozstrzygnięciem aktualizującym opłatę. W skardze z dnia 13 lipca 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawcy zakwestionował decyzję Wojewody w zakresie w jakim utrzymała ona w mocy pkt 3 decyzji organu I instancji i zarzucił jej naruszenie: 1) art. 84 i art. 87 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie daty początku obowiązywania nowej wysokości opłaty rocznej, tj. od 1 stycznia 2024 r. w sytuacji, w której opłata ta została określona po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie udzielenia bonifikaty w opłacie rocznej z tytułu trwałego zarządu ustalonej decyzją Starosty [...] z dnia 19 września 2022 r.; 2) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wykazania należytej dbałości w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli jej poprawności, wskutek nie wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia w zakresie daty rozpoczęcia obowiązywania opłaty rocznej w nowo ustalonej wysokości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jedynie powtórzenie stanowiska zajętego przez organ I instancji, czym pozbawiono Skarżącego prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy, a to skutkowało z kolei utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Wnioskodawcy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu posłużono się argumentacją zaprezentowaną w odwołaniu, która została rozszerzona o uwagi o charakterze procesowym. Mianowicie zauważono, że organ odwoławczy nie rozpoznał powtórnie sprawy, jak wymaga tego zasada dwuinstancyjności, a ponadto nie umotywował swojego poglądu, że udzielanie bonifikaty jest rodzajem postępowania aktualizacyjnego, co ma uzasadniać stosowanie art. 87 ust. 3 u.g.n. Zwrócono przy tym uwagę, że analogia w prawie administracyjnym jest zabroniona. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zanegowana decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody dotycząca udzielenia bonifikaty Zakładowi Karnemu w opłacie rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami. Zgodnie z wnioskiem Skarżącego, organ I instancji zastosował preferencję w określeniu jej wysokości. Spór dotyczy natomiast daty początkowej, od której ma obowiązywać tak ustalona wysokość opłaty rocznej. W kwestii tej organy obu instancji stoją na stanowisku, że winna być ona określona według zasad wynikających z art. 87 ust. 3 u.g.n. Jak bowiem zauważa Wojewoda, udzielenie bonifikaty w opłacie rocznej jest rodzajem jej aktualizacji, co przemawia za słusznością tego rodzaju rozwiązania. Odmiennego zdania jest Wnioskodawca, który podkreśla, że regulacja stosowania bonifikaty jest kompleksowa i nie odsyła do art. 87 ust. 3 u.g.n. Zatem nie ma przeszkód ku temu, aby organ administracji udzielając bonifikaty zastosował tak ustaloną opłatę w roku, w którym wydano decyzję w tej materii. Przystępując do rozważań podnieść wpierw należy, że w myśl art. 84 ust. 3 pkt 4 u.g.n. właściwy organ (w tym przypadku starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej) może udzielić, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od opłat rocznych ustalonych zgodnie z przepisem art. 83 ust. 2 u.g.n., jeżeli nieruchomość jest oddana: na siedziby aresztów śledczych, zakładów karnych i zakładów dla nieletnich. Z kolei zgodnie z art. 84 ust. 4 u.g.n. wysokość opłat rocznych oraz udzielonych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w decyzji właściwego organu. Analizując powyższe uregulowania dotyczące udzielania bonifikaty w opłacie rocznej stwierdzić należy, że nie odnoszą się one do kwestii daty początkowej jej obowiązywania. Fakt ten nie budzi żadnych wątpliwości i jest dostrzegany przez Skarżącego, jak i organy administracji. Jak trafnie zauważył Wnioskodawca, brak jest w art. 84 u.g.n. odesłania do bezpośredniego lub odpowiedniego stosowania art. 87 ust. 3 u.g.n. Tytułem porządku przywołać należy jego zdanie drugie, które stanowi, że nowa zaktualizowana wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym decyzja stała się ostateczna. W tym kontekście nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Wojewody, jakoby udzielenie bonifikaty było rodzajem aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami. Zajmując się tym zagadnieniem podnieść należy, że słowo "aktualizacja" oznacza dostosowywanie czegoś do obecnego stanu wiedzy, do obowiązujących przepisów (Słownik Języka Polskiego PWN – sjp.pwn.pl). Pojęcie to w art. 87 ust. 1 u.g.n. jest wiązana ze zmianą wartości nieruchomości, która warunkuje wysokość opłaty. Tymczasem bonifikata nie jest uzależniona od wartości gruntu, a jej udzielenie jest determinowane celem wykorzystywania nieruchomości. Ponadto udzielenie bonifikaty opłaty zmierza generalnie do zmniejszenia obciążeń spoczywających na podmiocie dysponującym tym prawem. Konkludując stwierdzić należy, że powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, że brak jest jakiegokolwiek podobieństwa pomiędzy tymi dwoma instytucjami, a tym samym brak jest podstaw do stosowania w takim przypadku art. 87 ust. 3 u.g.n. Za słusznością stanowiska o braku podstaw do stosowania art. 87 ust. 3 u.g.n. przemawia również to, że ustawodawca nie wprowadził w art. 84 u.g.n. odesłania do wspomnianego uregulowania, którym określono datę początkową obowiązywania dla zaktualizowanej opłaty rocznej. Stanowi to o świadomym i celowym zabiegu racjonalnego ustawodawcy, który nie przewiduje, aby reguły te miały być odnoszone również do opłat rocznych ustalanych w preferencyjnej wysokości. Decyzja wydawana na podstawie art. 84 ust. 5 w związku z art. 84 ust. 3 u.g.n. jest decyzją konstytutywną, która kształtuje sytuację prawną podmiotu określając wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami. Konsekwencją tego jest to, że co do zasady wywiera ona skutki na przyszłość. Uwaga ta nie zmienia jednak zasadności zaprezentowanego wyżej poglądu, że ustalenie preferencyjnej wysokości opłaty nie musi obowiązywać dopiero od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym decyzja stała się ostateczna. Argumentując ten pogląd podnieść należy, że opłata ta ma wymiar roczny (art. 82 ust. 1 u.g.n.), tzn. jest uiszczana za 12 miesięcy liczonych od stycznia do grudnia. Dodać należy, iż płatana jest do 31 marca z góry za każdy rok (art. 82 ust. 2 u.g.n.). Pozwala to na stwierdzenie, że udzielenie bonifikaty w opłacie na podstawie art. 84 ust. 3 u.g.n. w danym roku nie jest jej naliczaniem z mocą wsteczną. Należy także mieć w polu widzenia, że takie rozstrzygnięcie jest korzystne dla podmiotu zobligowanego do uiszczenia wspomnianej opłaty (art. 7a § 1 k.p.a.). Przepis art. 84 ust. 5 w związku z art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 zpóźn. zm.) nie wyklucza możliwości udzielenia bonifikaty w opłacie rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami ze skutkiem od roku, w którym decyzja o tym rozstrzygająca stała się ostateczna. Jedynie na marginesie należy zwrócić uwagę, że ze stosownym wnioskiem Skarżący wystąpił już w dniu 29 września 2022 r. Dopiero po miesiącu od wpływu wspomnianego podania, tj. 2 listopada 2022 r., organ I instancji zwrócił się do Wojewody o wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty w opłacie rocznej. Pomimo tego, że w myśl art. 11 ust. 2 u.g.n. Wojewoda winien wydać zarządzenie w tym przedmiocie w przeciągu miesiąca, to uczynił to dopiero po upływie blisko 3 miesięcy, tj. 1 lutego 2023 r. Strona musiała czekać kolejne 2 miesiące, aby Starosta wydał decyzję kończącą postępowanie w niniejszej sprawie. Oznacza to, że sprawne przeprowadzenie postępowanie z zachowaniem ustawowych terminów pozwoliłoby na wydanie oczekiwanego przez Wnioskodawcę rozstrzygnięcia jeszcze w 2022 r. i co nie rodziłoby wątpliwości interpretacyjnych na gruncie stosowania art. 37 ust. 3 u.g.n. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania. W szczególności winien skorygować pkt 3 rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego poprzez wskazanie, że opłata obowiązuję od 1 stycznia 2023 r. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania uznać należy za nietrafione, gdyż wydanie zaskarżonej decyzji podyktowane było wyłącznie błędną wykładnia art. 84 ust. 5 w związku z art. 84 ust. 3 i art. 87 ust. 3 u.g.n. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy pkt 3 decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania w kwocie 4.341 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 741 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 3.600 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Wojewody w tym zakresie i brakiem żądania Skarżącego o przeprowadzenie rozprawy.