II SA/Gl 1371/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Psary z dnia 27 czerwca 2018 r. nr XLII/506/2018 w przedmiocie gminnego bonu żłobkowego oddala skargę. Rada Gminy Psary podjęła uchwałę Nr XLII/506/2018 w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXII/376/2017 tego organu z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie gminnego bonu żłobkowego (dalej: uchwała), nadając następujące brzmienie § 10 pkt 1: "wysokość świadczenia wynosi do 500 zł miesięcznie". Wcześniej kwota tego świadczenia wynosiła 500 zł. W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały wskazano art. 18 ust. a2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 22b ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 22b ust. 1 tej ustawy, rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5. W myśl ust. 2, szczegółowe zasady przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość określa uchwała, o której mowa w ust. 1. Skargą z dnia 9 sierpnia 2019 r. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda), zaskarżył powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. W jego ocenie, zmiana polegająca na zastąpieniu konkretnej kwoty świadczenia (tj. 500 zł), jaka była w uchwale zmienianej, maksymalną kwotą świadczenia (tj. do 500 zł), została dokonana z naruszeniem prawa. Nowa regulacja nie wypełnia bowiem upoważnienia ustawowego i jednocześnie upoważnienie to przekracza, pozostając tym samym w kolizji z art. 22b ust. 1 i 2 ustawy w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że ustalenie wysokości przedmiotowego świadczenia będzie dokonywane na podstawie swobodnego uznania organu właściwego. Jego zdaniem, rada gminy powinna określić konkretną wysokość świadczenia, zgodnie z delegacją wynikającą z art. 22b ust. 2 ustawy. Organ nadzoru podkreśla, że rada podejmując akt prawa miejscowego jest zobowiązana ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu do jego wydania. Normy kompetencyjne, a taką jest norma zawierająca upoważnienie do podjęcia aktu prawa miejscowego, należy interpretować w sposób ścisły, literalny, unikając wykładni rozszerzającej bądź zawężającej. Wskazano na konieczność respektowania zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady zaufania obywatela do państwa oraz tworzonego przez nie prawa oraz zasadę poprawnej legislacji. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że w czasie obowiązywania uchwały NR XXXII/376/2017 Rady Gminy Psary z dnia 31 sierpnia 2017 r., przy analizie przyjmowanych wniosków organ wykonawczy stwierdził, że opłaty za pobyt dziecka w żłobku są zróżnicowane i czasami są niższe niż 500 zł, czyli niższe niż wysokość świadczenia wskazanego w powyższej uchwale. Jeśli zatem zasadą wprowadzoną w powyższej uchwale jest, że przedmiotowe świadczenie ma na celu częściowe pokrycie opłaty za pobyt dziecka w żłobku, to w sytuacji, gdy wysokość opłat za pobyt dziecka w żłobku może być niższa, niż wysokość ustalonego świadczenia gminny bon żłobkowy na kwotę 500 zł, konieczna była zmiana uchwały w sprawie gminnego bonu żłobkowego w zakresie ustalenia jego wysokości przez organ stanowiący. Dlatego też w Uchwale NR XLII/506/2018 Rady Gminy Psary z dnia 27 czerwca 2018 r. organ stanowiący zmienił § 10 pkt 1 i nadał mu brzmienie: "Wysokość świadczenia wynosi do 500 zł miesięcznie." Organ zaznaczył, że nie uległ zmianie § 4 przedmiotowej uchwały ustalający, że świadczenie ma na celu częściowe pokrycie opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Nie zmieniły się także wskutek powyższej uchwały zmieniającej, warunki określające kiedy świadczenie przysługuje ani też nie zmieniły zasady ustalania prawa do świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 22b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 listopada 2018 r., o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, dalej; u.ś.r.), który stanowi że rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny, inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5, natomiast szczegółowe zasady przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość określa uchwała rady gminy. Rada Gminy Psary, działając w granicach kompetencji przyznanych jej na mocy przepisu art. 22b u.ś.r., dokonała zmiany w uchwale Nr XXXII/376/2017 poprzez wprowadzenie w miejsce regulacji "wysokość świadczenia wynosi 500 zł miesięcznie", określenia: "wysokość świadczenia wynosi do 500 zł miesięcznie". Zdaniem organu nadzoru zmiana taka została dokonana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, bowiem rada powinna wskazać konkretną kwotę świadczenia, inaczej jego wysokość będzie uznaniowo określana przez organ gminy. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organ samorządu podejmuje akt prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a tym samy dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Samodzielność ta zależy w dużym stopniu od formuły upoważnienia ustawowego, która w tym przypadku stwarza relatywnie szeroki zakres dyskrecjonalności, co wynika z art. 22b ust. 1 i 3 ustawy. Wynika z niej bowiem tyle, że: po pierwsze - rada gminy może ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5; po wtóre – rada gminy określa też szczegółowe zasady przyznawania tych świadczeń oraz ich wysokość. Jaka będzie to wysokość i jak zostanie określona zależy od decyzji rady. Będzie to wynikiem oceny dokonanej przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, obejmującą np. zbadanie czy w danej społeczności lokalnej notuje się potrzeby osób i rodzin w zakresie, w którym nie zostają one dostatecznie zaspokojone w ramach podstawowego systemu świadczeń rodzinnych i czy są to potrzeby tego rodzaju, że powinny być zaspokojone; jakiego rodzaju świadczenia byłyby adekwatne do rozpoznanych potrzeb oraz czy gmina dysponuje środkami finansowymi na realizację takich dodatkowych świadczeń (A. Maciejko [red.], Świadczenia rodzinne, Komentarz. Komentarz do art. 22b, Warszawa 2019.). Co więcej, uzasadnienie dokonanej zmiany jest racjonalne i w dużej mierze wynika z dotychczasowych zasad przyznawania tego świadczenia. Uzasadniając powyższą zmianę, organ wskazał, że opłaty za pobyt dziecka w żłobku są zróżnicowane – czasami są niższe niż pierwotna kwota bonu żłobkowego (500 zł). W związku z tym, skoro przedmiotowe świadczenie ma na celu częściowe pokrycie opłaty za pobyt dziecka w żłobku, to w sytuacji gdy wysokość opłaty za pobyt dziecka może być niższa niż 500 zł, to organ uznał za konieczne zmianę uchwały, poprzez wprowadzenie innego określenia wysokości świadczenia. W kontekście dokonanych ustaleń Sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze, bowiem uchwała w zakwestionowanej części nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Sąd nie podziela także obaw organu nadzoru co do tego, że organ monokratyczny gminy będzie swobodnie decydował o wysokości świadczenia w konkretnych przypadkach, skoro decydowanie to nie ma charakteru swobodnego ze względu na zasady przyznawania świadczenia określone w uchwale, a ponadto nowa uchwała akurat w tym zakresie niczego nie zmieniła. Ponadto, ustalenie takich zasad przyznawania świadczeń mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się uchybień z art. 147 p.p.s.a., z uwagi powyższe skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.