II SA/Gl 1376/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala skargę. Burmistrz Miasta i Gminy Z. pismem z dnia 7 października 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu w Z. przy ul. [...] (działki o numerach [...], [...], [...]). Właścicielem nieruchomości jest R. G. zam. przy ul. [...], a postępowanie zostało wszczęte na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości, B. B. (nazywanego w dalszej części uzasadnienia również "skarżącym"). Zdaniem skarżącego doszło do niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu poprzez rozbudowę warsztatu samochodowego. W związku z tym, iż w stosunku do nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] jednocześnie toczyło się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M. oraz przed Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w K., Burmistrz Miasta i Gminy Z. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zawiesił postepowanie w sprawie uznając, iż rozstrzygniecie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jest uzależnione od wyników postępowań prowadzonych przez dwa wyżej wymienione organy. Jednakże na skutek zażalenia złożonego przez B. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchyliło skarżone postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uznało bowiem, że Burmistrz Miasta i Gminy Z. nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Podejmując dalsze postępowanie wyjaśniające organ I instancji postanowił o dopuszczeniu dowodów z zeznań złożonych osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie przez strony postępowania oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości. Takie zeznania pisemne złożyli: - A. K., zam. w W., przy ul [...], która oświadczyła, iż na spornej nieruchomości jest prowadzona działalność niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z. Wskazała na hałas i zanieczyszczenie gleby powodowane działalnością warsztatu samochodowego, - D. B., zam. w W., przy ul [...], która oświadczyła, iż działalność prowadzona na spornej nieruchomości jest prowadzona sprzecznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywane tam naprawy powodują poważne uciążliwości dla otoczenia Zeznania ustnie (do protokołu) złożyła T. S. działająca w imieniu swego męża A. Oświadczyła, że funkcjonowanie zakładu naprawy pojazdów powoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Zeznający zaś do protokołu A. S. oświadczył, iż prowadzona na spornej nieruchomości działalność nie powoduje nadmiernych uciążliwości. W ramach postepowania organ I instancji ustalił, iż działalność gospodarcza przy ul. [...] była prowadzona już w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Z dokumentów przedstawionych przez R. G. oraz jego żonę E. G. wynika iż pierwotnie na nieruchomości zlokalizowany był zakład garbarski. W latach dziewięćdziesiątych na nieruchomości funkcjonował salon samochodowy wraz z punktem serwisowym i naprawy pojazdów. Okoliczność tę potwierdzają wpisy do ewidencji działalności gospodarczej, zeznania świadków oraz faktury wystawione przez przedsiębiorstwo prowadzone przez E. G. W latach 2008-2011 na terenie spornej nieruchomości działała firma "A". Obecnie, na podstawie umowy dzierżawy sporną nieruchomość jest wykorzystywana przez A. K., który prowadzi warsztat naprawy pojazdów osobowych i ciężarowych. Dodatkowo, w dniu 9 kwietnia 2014 r. zostały przeprowadzone oględziny spornej nieruchomości. W ich trakcie stwierdzono, iż na posesji znajdowało się 9 samochodów, w tym jeden typu bus. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, iż przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może znaleźć zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie obowiązywania ustawy. Do zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] doszło zaś w latach dziewięćdziesiątych, czyli pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy. Od decyzji organu I instancji odwołał się B. B. Zarzucił on Burmistrzowi Miasta i Gminy Z. nieuwzględnienie okoliczności, iż prowadzona na nieruchomości przy ul. [...] w Z. działalność jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z. Zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 3 tego planu, dla terenu zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności dopuszczalne jest co prawda prowadzenie działalności usługowej, jednakże przeznaczenie uzupełniające, w tym działalność gospodarcza nie może powodować uciążliwości wykraczających poza granice nieruchomości i nie może przekraczać 30 % powierzchni funkcji podstawowej. A cała sporna nieruchomość jest zajęta pod prowadzoną działalność. W ocenie odwołującego się nie tylko zmiana sposobu zagospodarowania, ale również jej intensyfikacja może podlegać sankcjom, o których mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r.nr [...] utrzymało decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Z. w mocy. W pełni zaakceptowało dokonaną przez organ I instancji wykładnię, iż art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może znaleźć zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych do dnia wejścia w życie tego aktu. A zmiana zagospodarowania w ocenie organu nastąpiła już w latach 90 ubiegłego wieku. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do tutejszego Sądu złożył B. B. Zarzucił organowi II instancji: - naruszenie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię (przyjęcie, iż wspomniany przepis nie znajdzie zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy), - naruszenie 7 i 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszystkich kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy, w tym pominięcie dowodu z załączonych fotografii, pominięcie dowodów z zeznań świadków, - pominiecie okoliczności, iż działalność jest prowadzona na 100 % powierzchni nieruchomości a zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren prowadzenia działalności nie może przekraczać 30 % powierzchni działki, - przyjęcie że z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oraz przedstawionych faktur musi jednoznacznie wynikać, iż w latach 90 na spornej nieruchomości faktycznie były naprawiane samochody. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) "w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania". Przepis powyższy stanowi instrument zapobiegający samowolnej zmianie zagospodarowania terenu bez uzyskania prawem wymaganej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Rozwiązanie powyższe znajdzie jednak zastosowanie w przypadku zmian, o których mowa w art. 59 ustawy, które miały miejsce w czasie jej obowiązywania (czyli po dniu 11 lipca 2003 r.). Wynika to między innymi z tego, iż poprzednio obowiązująca ustawa z 1994 r. nie przewidywała rozwiązań tego typu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 października 2012 e. (sygn. II OSK 1179/11 – wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl) "uprawnienie wynikające z przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. może być realizowane do sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie u.p.z.p., to jest od dnia 11 lipca 2003 r.". W kontekście powyższego należy uznać, iż rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie były prawidłowe. Bezspornie wykazano bowiem, iż na spornej nieruchomości, już w latach dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku funkcjonował warsztat serwisowy i naprawy pojazdów. Świadczą o tym nie tylko zeznania świadków, ale również dokumenty urzędowe (między innymi wpisy do ewidencji działalności gospodarczej). Zatem nie można było w sprawie zastosować rozwiązania przewidzianego w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym Sąd uznał, iż bezcelowe jest rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.