II SA/Gl 138/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Bartosz Otorowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody [...]. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, dotyczącej działek skarżącego oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] oraz orzeka, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku "A" w R. decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta R. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na podniesieniu nawierzchni i infrastruktury technicznej, odbudowie ulicy [...] – przeciwdziałanie zalewaniu drogi wodami [...] etap I, na wymienionych w decyzji działkach. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii i uzgodnień oraz informacji bioz, a także wykonanie projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Nadto, inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Odnosząc się zaś do uwag stron: H.W. oraz PWiK w R. ., organ I instancji powołał się na pismo inwestora z dnia [...]r., w którym wyjaśniono zgłoszone wątpliwości. Odwołanie od decyzji wniósł H. W. jako właściciel wymienionych w niej działek m.in. nr 1, 2 i 3. Odwołujący się ponowił zarzuty zgłoszone w postępowaniu administracyjnym podnosząc, że na mocy wyroku Sądu Rejonowego w R.. z dnia [...] r. sygn. akt [...] "A" została zobowiązana do rekultywacji jego działek, m.in. wskazanych w udzielonym pozwoleniu na budowę, którego to obowiązku jednak nie wykonała, ani też nie uiszcza należności odszkodowawczych. Nadto, kopalnia bez jego zgody przeprowadziła rury cieplne od kopalni do bloków mieszkalnych i postawiła słup wysokiego napięcia, zasypała kamieniami grunty, nie wypłacając wreszcie odszkodowania za przeznaczony do wyburzenia w związku ze szkodami górniczymi budynek przy ul. [...]. Odwołujący się podniósł też, że projekt regulacji [...] został opracowany przez Urząd Wojewódzki, lecz nie został przez kopalnię zrealizowany. Wreszcie, zarzucił ogólnikowość decyzji i brak należytego jej uzasadnienia, w którym nie powołano odpowiedzi inwestora na wątpliwości stron. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Po zrealizowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym B. 1 [...] "Przywrócenie do działalności rolniczej działek H. i L. W. i "B" ", opisano zakres i przebieg prac związanych z rekultywacją terenu. Stąd też zdaniem organu, przyjęte decyzją rozwiązania wypełniają żądanie strony. Brak też podstaw, aby w uzasadnieniu decyzji przytaczać szczegółowy zakres robót związanych z inwestycją, przedstawiony w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Wreszcie, kwestia odszkodowania za grunty i budynek, nie należy do postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, zaś przedmiotem niniejszego postępowania nie jest wykonanie rur cieplnych i posadowienie słupów wysokiego napięcia, które to obiekty wg pisma "A" SA, nie są jej własnością. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego H. W. ponowił zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do naruszenia przez inwestora jego prawa własności, wyjaśniając, że sprawa budowy ulicy [...] go nie dotyczy. Skarżący zaprzeczył też prawdziwości twierdzeniom inwestora co do przeprowadzenia rurociągu cieplnego i posadowieniu słupów elektrycznych na jego nieruchomości, które to aspekty sprawy jego zdaniem należało uwzględnić przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, akcentując że skarżący nie sformułował jednoznacznie żadnych zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała częściowo odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej zawartych. Działając z urzędu sąd administracyjny stwierdził bowiem, iż zaskarżona decyzja w części dotyczącej pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego działki skarżącego nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 zapadła z naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1-3 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Pozwolenia na budowę udziela się bowiem jedynie w przypadku wykonywania robót budowlanych, które zgodnie z definicją ustawową polegają na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, przy czym Prawo budowlane wymienia przypadki, gdy roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Tymczasem w niniejszej sprawie doszło do udzielenia pozwolenia na budowę, które teren zgodnie z rozstrzygnięciem, zawartym w decyzji obejmuje również działki skarżącego i dotyczy odbudowy ul. [...] w R.– etap I, podczas gdy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 przewidziano ich rekultywację poprzez wyrównanie terenu, nawiezienie ziemi i jej wzbogacenie składnikami mineralnymi. Zachodzi zatem oczywista sprzeczność pomiędzy rodzajem inwestycji, określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę a zatwierdzonym nią projektem budowlanym, w którym na działkach skarżącego nie przewidziano budowy żadnego obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane, a w szczególności, wymienionego w decyzji. Co prawda, budowle ziemne stanowią obiekty budowlane zgodnie z definicją, zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, jednak rekultywacja działek nie polega na wykonaniu budowli ziemnej. Co więcej, inwestor jako tytuł prawny do dysponowania nieruchomością skarżącego wskazał właśnie wyrok Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r. sygn. akt [...], zobowiązujący do rekultywacji tych działek, co nie następuje poprzez wykonanie obiektu budowlanego, lecz przywrócenie odpowiedniej jakości glebie do działalności rolniczej. Wykonanie wyroku sądu powszechnego nie wymaga więc udzielenia pozwolenia na budowę i przy jego pomocy inwestor nie może używać nieruchomości skarżącego jako zaplecza budowy drogi (terenu realizacji inwestycji drogowej), zaś z mocy tego wyroku inwestor nie jest uprawniony do budowy jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Stąd też udzielenie pozwolenia na budowę na działkach skarżącego i zatwierdzenie projektu budowlanego, przewidującego wykonanie rekultywacji, polegającej na wykonaniu czynności, opisanych w części [...] – Rozdział 3, wymienionego szczegółowo w zaskarżonej decyzji, nastąpiło z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy w tej części. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia prawa własności, roszczeń odszkodowawczych z tytułu szkód górniczych, a wreszcie realizacji rurociągu cieplnego i posadowienia słupów elektrycznych na jego nieruchomości, wskazać przyjdzie, iż tego rodzaju aspekty sprawy, wbrew poglądowi skarżącego, nie mogą być brane pod rozwagę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jedynie w przypadku wydania w odrębnym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki obiektu, usytuowanego na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, objętego wnioskiem inwestora, stanowi prawna przeszkodę udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego). W innych wypadkach właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile inwestor spełni wymogi z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy, co wynika z treści art. 35 ust. 4. Nadto, wskazać przyjdzie, iż przedmiotowa inwestycja, polegająca na odbudowie ulicy [...] jako drogi powiatowej w związku z ugodą z dnia [...]r. o naprawienie szkody wywołanej ruchem zakładu górniczego, zawartą między inwestorem a Miastem R. i Skarbem Państwa (vide: pismo z dnia [...]r.), stanowi realizację inwestycji drogowej, do której w określonych przypadkach ma zastosowanie uproszczona procedura, wynikająca z ustawy z dnia [...]r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Z mocy art. 11e ustawy, nie można uzależnić lokalizacji drogi od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W sprawach tych inwestycji, przepisy ustawy – Prawo budowlane, stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym powołaną ustawą, zaś przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, określający krąg stron, nie ma zastosowania (art. 11i ustawy). Oznacza to, że właściciel nieruchomości w zasięgu oddziaływania inwestycji drogowej nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Tymczasem nie jest sporny fakt, że odbudowa drogi i związana z tym regulacja [...], nie są realizowane na działkach skarżącego, lecz w ich sąsiedztwie. Zatem skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej, co w konsekwencji wyklucza prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej części. Legitymacja skargowa po jego stronie ogranicza się do kwestionowania decyzji jedynie w zakresie dotyczącym jego nieruchomości, objętych decyzją co do udzielonego pozwolenia na rekultywację, co jak już wyżej wyjaśniono, nie następuje w drodze pozwolenia na budowę. Skarżący zarówno w skardze, jak i w toku rozprawy sądowej jednoznacznie podał, że nie kwestionuje pozwolenia na budowę ul. [...]. Jednakże jako przedmiot skargi wskazał decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. Takie oznaczenie przedmiotu sprawy obligowało sąd administracyjny do objęcia kontrolą powyższej decyzji w całości. Jednakże w pierwszym rzędzie badaniu podlega legitymacja strony zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tymczasem zgodnie z tą regulacją, uprawnionym do wniesienia skargi jest podmiot, który ma w tym interes prawny. Zdaniem składu orzekającego, skarżący jako właściciel działek nr 1, 2 i 3, 4, 5 i 6 wymienionych w osnowie rozstrzygnięcia o udzieleniu pozwolenia na budowę, ma interes prawny do kwestionowania decyzji tylko w tym zakresie, jakim obejmuje jego działki. Jak już wyżej wskazano, w istocie na tych działkach nie zaprojektowano budowy drogi, ani związanej z tą inwestycją regulacji Potoku [...], w sąsiedztwie którego usytuowane są działki skarżącego. Rozważenia wymagała w takiej sytuacji dalsza kwestia, a mianowicie możliwość prawna uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w części, w sytuacji opisu całej inwestycji w projekcie budowlanym łącznie z trybem rekultywacji działek skarżącego. Zdaniem sądu administracyjnego, w przypadku inwestycji liniowej, co dotyczy niniejszej sprawy, dopuszczalne jest uchylenie pozwolenia na budowę jedynie w części. Wszak taki przypadek ustawodawca przewidział wprost w treści art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wyżej już powołanej, wykluczając możliwość uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji w całości, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości bądź działki. Aczkolwiek zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę drogi, nie ma charakteru zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w rozumieniu tej ustawy, to jednak istnieją podstawy do przyjęcia z uwagi na tożsamość charakteru robót inwestycyjnych, że dopuszczalne jest uchylenie decyzji jedynie w części, obejmującej działki skarżącego. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego w części, dotyczącej działek nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 jako wydanej wskutek naruszenia prawa materialnego – poprzez udzielenie pozwolenia na budowę, obejmującego nieruchomość skarżącego, podczas gdy wykonanie rekultywacji nie podlega przepisom prawa budowlanego i nie wymaga udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego. Orzeczenie o uchyleniu decyzji w części oparto na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi w tej części, należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji w uchylonym zakresie po myśli art. 152 tej ustawy. Orzeczenie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania obejmujących połowę wpisu sądowego w kwocie 250 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego, złożony w toku rozprawy sądowej zgodnie z treścią art. 200, art. 205 § 1, art. 206 i art. 209 cyt. ustawy, mając na uwadze fakt częściowego uwzględnienia skargi, co stanowi podstawę miarkowania kosztów. Natomiast skarga w pozostałym zakresie podlegała oddaleniu jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot zgodnie z treścią art. 151 powołanej ustawy – bez badania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę na nieruchomościach, których skarżący nie jest właścicielem. Podniesione przez niego zarzuty co do działania inwestora oraz jego roszczenia o naprawienie szkód spowodowanych działalnością górniczą, nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę i nie mogą służyć blokowaniu działalności inwestycyjnej. Nie oznacza to jednak pozbawienia skarżącego ochrony prawnej w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Podobnie, na odrębnych zasadach następuje egzekucja wyroków sądów powszechnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie skarżącego w uchylonym zakresie, winien zgodnie z powyższymi rozważaniami sądu administracyjnego orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, obejmującego działki skarżącego nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 oraz orzec o umorzeniu postępowania w tej części jako bezprzedmiotowego (art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa). Wyjaśnienia wymagać też będzie kwestia, czy w istocie jedna z tych działek, a mianowicie nr 6, posiada taki numer geodezyjny, czy też chodzi o działkę nr 7, przywołaną w wyroku SR w R.. z dnia [...]r. bowiem inwestor posługuje się oznaczeniem działek zamiennie.