II SA/Gl 138/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skarg L. B., W. K., W. K., G. L., K. L., H. S., B. S., R. U. i J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalania nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej L. B. 200 (dwieście) złotych oraz solidarnie na rzecz skarżących H. S. i B. S. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] w dniu [...] roku wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obrębu ewidencyjnego G. gmina L. o łącznej powierzchni ewidencyjnej 1461,5652 ha. Wskazana w decyzji powierzchnia gruntów obrębu ewidencyjnego G. odbiega od powierzchni określonej w postanowieniu Starosty [...] (w tym postanowieniu określono powierzchnię na 1463,7261 ha). W wyniku ustalenia pomiaru granic zewnętrznych obrębu G. objętego scaleniem, obliczona została powierzchnia obszaru scalonego, a zarazem powierzchnia wsi G., która wynosi obecnie 1461,5652 ha. Różnica powierzchni obrębu wynosząca 1,7682 ha powstała w wyniku jej obliczenia po ustaleniu granic zewnętrznych obrębu G. w terenie, z uwzględnieniem zmiany przebiegu granicy między obrębami N. i G. Od decyzji organu I instancji w ustawowym terminie odwołania złożyli: H. i B. S., W. S., M. W., E. C., W. K., L. K., J. K., K. D., L. B., R. i J. U., G. L. i K. L., W. K., E. L.-D. i D. D. SKO w C. postanowieniem z dnia [...] roku stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez M. C. Natomiast wobec wydania odwołania (w dniu 16 października 2013 roku) od decyzji z dnia [...] roku przez E. L.-D. i D. D. decyzją z dnia [...] roku, wydaną przez SKO w C., umorzono postępowanie odwoławcze z odwołania powyższych osób. H. i B. S. zarzucili w swoim odwołaniu, naruszenie decyzją organu I instancji art. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, a także brak zmniejszenia ilości działek w następstwie przeprowadzonego postępowania scaleniowego. W. S. w odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania przy uwzględnieniu stanu użytkowania lasu ewentualnie o umorzeniu postępowania w części dotyczącej lasów we wsi G. Decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie art. 10 w związku z art. 81 Kpa; art. 9 Kpa; zniszczenie lasów poprzez wyznaczenie kolejnej drogi w lesie na "[...]" w odległości około 40 metrów od drogi istniejącej; zasad współżycia społecznego; przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych (...) z dnia 20 października 2010 roku w sprawie ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych objętych infrastrukturą informacji przestrzennej (poprzez ich niezastosowanie); art. 39 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 30 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2012 roku w sprawie standardów technicznych; art. 39 w związku z art. 32 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; § 30 pkt 2, 4, 8, 11, 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 roku; przepisów o wznawianie punktów granicznych i granic; art. 1 ustawy o scaleniu poprzez naruszenie celu postępowania; wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej, zasady pogłębiania zaufania do organów administracyjnych. M. W. i E. C. w złożonych odwołaniach wyrazili sprzeciw wobec wytyczenia granic działek leśnych ([...],[...],[...],[...]). Twierdzili, że stan władania i użytkowania wymienionych działek jest odmienny od granic wyznaczonych przez geodetów w czasie scalania gruntów. Odwołujący się W. K., L. K., K. D., R. i J. U., G. L. i K. L., W. K. oraz L. B. wnieśli odwołania o takiej samej treści jak W. S. Ponadto L. B. podniosła, że działki zapisane pod pozycją rejestrową nr [...], należące do niej, jej matki oraz braci zostały po okazaniu projektu przeniesione w inne miejsce, co spowodowało jednocześnie oddzielnie działki z pozycji rejestrowej [...]. Podała, że wyraziła zgodę na zatwierdzenie proponowanego projektu pod warunkiem, że działka z pozycji nr [...] (o powierzchni 9 arów) i z pozycji nr [...] (o powierzchni 7 arów) będą sąsiadowały ze sobą. Podniosła także, że w trakcie postępowania scaleniowego w imieniu wszystkich współwłaścicieli wniosła o zniesienie współwłasności działek objętych pozycją rejestrową [...]. Nieprzeprowadzenie zniesienia współwłasności gruntów z pozycji rejestrowej [...] umożliwiło projektantom rozdzielenie z działką z pozycji nr [...]. Zaproponowany w projekcie kształt działki z pozycji rejestrowej nr [...] o szerokości jedynie 10 m wyklucza jej użytkowanie jako sadu. Także R. i J. U. uzupełnili swoje odwołanie o uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej działki nr [...] z uwagi na rów melioracyjny znajdujący się na tej działce. W trakcie postępowania odwoławczego przeprowadzono w dniu [...] roku rozprawę administracyjną z udziałem odwołujących się, pełnomocników Starosty [...] oraz projektanta scalenia. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu odwołań – utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku. W uzasadnieniu stwierdzono, że postępowanie scaleniowe w obrębie ewidencyjnym G. przeprowadzono zgodnie z wymogami ustawy scaleniowej o czym – zdaniem organu odwoławczego – świadczy fakt, że na 679 uczestników tego scalenia do projektu scalenia zostały złożone tylko 24 zastrzeżenia przez uczestników, którzy zgłosili się na okazaniu projektu (zgłosiło się 562), natomiast wniesiono tylko 14 odwołań (w tym 1 po terminie i 1 wycofane). W 9 odwołaniach zostały sformułowane zarzuty dotyczące działek leśnych a w 1 odwołaniu (L. B.) zarzuty dotyczące zarówno działek leśnych jak i działek nieleśnych. Zdaniem organu odwoławczego wbrew zarzutom podnoszonym w odwołaniach brak w postępowaniu błędów formalnych, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Umożliwiono bowiem uczestnikom scalenia dokładne zapoznanie się z granicami zaproponowanych ekwiwalentów, o czym świadczą chociażby szczegółowo opisane przez uczestników w złożonych zastrzeżeniach zarzuty do usytuowania, ukształtowania i granic tych ekwiwalentów. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniach. Organ podkreślił – odwołując się do przeprowadzonej rozprawy administracyjnej – iż w postępowaniu scaleniowym nie dokonano zmiany granic ewidencyjnych działek leśnych, lecz wznowiono punkty graniczne na podstawie operatu ewidencji gruntów, która to ewidencja została założona w latach 60 – tych XX wieku. Wznowione punkty graniczne pokrywają się z danymi zawartymi w operacie do złożenia ewidencji gruntów, a powierzchnia ewidencji na tych działek uległa zmianie ze względu na zastosowane obecnie dokładniejszych urządzeń pomiarowych i obliczenia powierzchni działek metodą analityczną ze współrzędnych. W trakcie scaleni a nie ma możliwości wyznaczenia granic działek leśnych według faktycznego sposoby użytkowania. Organ odwoławczy stwierdził, że w odniesieniu do gruntów odwołujących się został spełniony warunek z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej, a także warunek z art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy. Wreszcie organ (w oparciu o całość akt) podał, że został spełniony cel ustawy scaleniowej – określony w art. 1 tej ustawy. Na decyzję ostateczną skargę złożyła L. B., która zapisana została pod sygnaturą II SA/Gl 138/14. Skargi odrębne na tą decyzję złożyli także: H. i B. S.; R. i J. U.; G. L. i K. L.; W. K.; K. D. i W. K. i te skargi otrzymały własne sygnatury od 139/14 do 143/14, 146/14 i 148/14. Następnie zarządzeniami z dnia 27 stycznia 2014 roku zostały dołączone w celu wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia do sprawy II SA/Gl 138/14 ze skargi L. B. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2014 roku Sąd odrzucił skargę K. D. To postanowienie jest prawomocne. L. B. zarzuciła wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, 8, 11, art. 107 § 2 i § 3, art. 10 w związku z art. 81, art. 9 – Kpa. Nadto zarzuciła naruszenie art. 1 i art. 2 ust. 4 ustawy scaleniowej, zasad współżycia społecznego oraz racjonalnego gospodarowania i logicznego rozumowania. Zarzuciła także naruszenie przepisów wskazanych w odwołaniu W. S. i innych właścicieli działek leśnych. Podniosła także zarzut: błędnego ustalenia wysokości dopłaty, wewnętrznej sprzeczności decyzji, bezpodstawnego pomniejszenia ekwiwalentu o pozycji rejestrowej [...], naruszenia art. 79, 90, 91 i 92 Kpa, niezgodnego z prawem dokonania zmiany w projekcie scalenia w pozycji [...] oraz [...] po okazaniu projektu scalenia, który został zaakceptowany przez skarżącą. W konsekwencji L. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o zmianę decyzji i wydzielenie działek zgodnie z wnioskiem. W zakresie zarzutów dotyczących lasów wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej i ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanu użytkowania lasu, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w części dotyczącej lasów we wsi G. H. i B. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę decyzji i wydzielenie działki zgodnie z wnioskiem. Zarzucili oni zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 11 i 107 § 2 i § 3 Kpa oraz art. 1 ustawy scaleniowej. Skarżący: R. i J. U., G. L. i K. L., W. K. i W. K. podnieśli zarzuty jak w odwołaniach. Organ odwoławczy wniósł – w odpowiedzi na skargi – o ich oddalenie. Organ ten przyznał, że pełnomocnik L. B. przez przeoczenie nie został zawiadomiony o terminie rozprawy wyznaczonej przez organ odwoławczy. W rozprawie brała udział L. B., a decyzja z dnia [...] roku została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, zaskarżona decyzja została bowiem przez organ odwoławczy wydana po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu [...] roku, o terminie której nie została zawiadomiona pełnomocniczka L. B. adwokat A. K.-W. Z art. 40 § 2 Kpa wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma (w tym wezwanie – art. 63 Kpa) doręcza się pełnomocnikowi. Rozprawa może być przeprowadzona z urzędu (jak w niniejszej sprawie) lub na wniosek strony (art. 89 § 1 Kpa). W celu określonym w tym przepisie organ w szczególności wzywa do stawienia się na rozprawie osobiście (...) albo pełnomocników (art. 90 § 2 Kpa). Z powyższego wynika, że w sytuacjach ustanowienia w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika powinien on być traktowany jako strona, a z kolei brak powiadomienia strony o wyznaczeniu terminu rozprawy administracyjnej stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Przez udział strony w postępowaniu należy bowiem rozumieć udział strony w całym ciągu czynności tego postępowania. W skutek stwierdzenia przez Sąd (przyznanego przez organ odwoławczy), że pełnomocnik L. B. nie został zawiadomiony o rozprawie administracyjnej, wyznaczonej przez organ odwoławczy na dzień [...] roku, Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa obligująca Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa wynika, że sąd administracyjny uchyla decyzję (zaskarżoną) jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Oznacza to, że sąd nie bada wpływu przesłanki wznowieniowej na wynik postępowania i jest obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję (lub postanowienie) jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 Kpa przyczyn wznowienia chyba, że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 Kpa. W związku z tym należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o ustawę z dnia 26 marca 1982 roku o scaleniu i wymianie gruntów. Celem scalenia (art. 1 ustawy) jest tworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Postępowanie w sprawie scalenia można więc uznać za poprawne wtedy, gdy jego cel, a więc i skutek zostanie osiągnięty. Scalenie gruntów cechują rozwiązania o charakterze technicznym, jest to zbiorowy zabieg urządzeniowo – rolny (gospodarczy), przy opracowaniu którego organ administracji korzysta z pełnej swobody. Swoboda ta jest niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania przy jednoczesnym – oczywiście w miarę możliwości – uwzględnieniu interesów i wniosków (życzeń) wszystkich uczestników scalenia. Trzeba także mieć na uwadze, że zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę warunków ich zagospodarowania. Po tych uwagach, mających charakter materialny należy stwierdzić, ze do zarzutów skarżących o charakterze materialnym, Sąd z uwagi na stwierdzone naruszenie o charakterze procesowym, wiążąco nie może się ustosunkować. Sąd pragnie jednak stwierdzić, że zgodnie z art. 31 ustawy scaleniowej o terminach zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych – terenowy organ administracji państwowej zawiadamia uczestników postępowania przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia. Jedynie w sprawach nieuregulowanych ustawą scaleniową mają zastosowanie przepisy Kpa (art. 33 ustawy scaleniowej). Jeżeli w następstwie przeprowadzania rozprawy administracyjnej przez organ odwoławczy w sposób zgodny z przepisami prawa dojdzie do identycznych ustaleń jak dotychczas, to Sąd pragnie wskazać na art. 20 ustawy scaleniowej zgodnie z którym stan własności oraz posiadanie gruntów powierzchni i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów w związku z tym należy stwierdzić (odnośnie działek leśnych), że w postępowaniu scaleniowym nie dokonano zmiany granic ewidencyjnych posiadanych lasów lecz tylko wznowiono punkty graniczne na podstawie ewidencji gruntów założonej w latach 60 – tych ubiegłego wieku, a wznowione punkty graniczne pokrywają się z danymi zawartymi w operacie do złożenia ewidencji gruntów. Nie mają racji skarżący twierdząc, że w ramach postępowania scaleniowego powinni otrzymać działki leśne według faktycznego sposobu użytkowania. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut L. B. dotyczący zniesienia w postępowaniu scaleniowym współwłasności nieruchomości zapisanej w pozycji rejestrowej [...]. Współwłaściciele tej nieruchomości W. L. i M. L. nie posiadają bowiem innych gruntów w obrębie ewidencyjnym G., będących ich własnością, co oznacza, że nie można było dla nich wydzielić odrębnych ekwiwalentów w zamian za udziały w wysokości po 1/8 części nieruchomości zapisanej w pozycji rejestrowej [...]. W postępowaniu ponownym organ odwoławczy winien w pierwszym rzędzie przeprowadzić rozprawę administracyjną w sposób odpowiadający wymogom prawa, a następnie (w przypadku braku zmiany stanu faktycznego oraz podtrzymania odwołań) wydać decyzję w uzasadnieniu której szczegółowo ustosunkuje się do zarzutów odwołań i dokona kontroli zgodności z prawem decyzji organu I instancji uwzględniając także art. 22 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i orzekł o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy. bu