II SA/Gl 1383/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 500 (pięćset) złotych. Prezydent Miasta Z. decyzją nr [...] z dnia [...] roku na podstawie art. 28, art. 32 i art. 33 oraz art. 34-36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. nr 156 z 2006 roku, nr 1118 ze zm., dalej powołana jako "ustawa") po rozpatrzeniu wniosku G. K. działającego jako inwestor oraz pełnomocnik pozostałych 18 inwestorów wymienionych w decyzji, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu garaży blaszanych – typowych (20 sztuk) na terenie działek nr [...] i [...] zlokalizowanych przy ul. [...] w Z. wraz z utwardzeniem terenu pomiędzy garażami i niezbędną infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu organ stwierdził zgodność złożonej przez inwestora dokumentacji z art. 35 ust. 1 ustawy. Podał nadto, że jedna ze stron postępowania K. S., obecnie skarżąca, poinformowała organ orzekający o prowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej i niezagospodarowanej nieruchomości obejmującej część działek nr [...] i [...]. Zdaniem organu brak jest bezpośredniego związku pomiędzy wydaniem pozwolenia na budowę obejmującego działki nr [...] i [...], a zwrotem części tych nieruchomości, co czyni niezasadnym zawieszenie postępowania o pozwolenie na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. S. – właścicielka działki nr [...] i współwłaścicielka działki nr [...] położonych zgodnie z decyzją organu I instancji w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Odwołująca się twierdziła, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza jej interes prawny i wnosiła o jej uchylenie. Podała, że wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2007 roku zwróciła się do Prezydenta Z. o zawarcie w drodze bezprzetargowej umowy sprzedaży działki nr [...] i części działki nr [...], opierając swoje żądanie na art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku. Działki nr [...] i [...] są jej niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania należących do niej nieruchomości położonych przy ul. [...]. Wojewoda [...] nie podzielił zarzutów K. S. i zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ stwierdził, że skoro inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy organ orzekający nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wniosek o sprzedaż działek wskazanych w odwołaniu nie został bowiem dotychczas uwzględniony, a działki na których ma być zlokalizowana inwestycja (stanowiące własność Gminy Z.) są wolne od obciążeń i praw osób trzecich. W sprawie o pozwolenie na budowę organ nie może uwzględnić zdarzeń przyszłych i niepewnych i przyjąć je za okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. S. domagała się uchylenia decyzji ostatecznej w całości z przyczyn podanych w odwołaniu. Do skargi dołączyła korespondencję obrazującą jej starania o nabycie od Gminy Z. działek nr [...] i części działki nr [...]. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2011 roku (pkt 2 pisma) skarżąca podała, że z jej wniosku prowadzone jest postępowanie o zwrot 35 działek częściowo położonych na terenie objętym decyzją o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych ale z uwagi na naruszenia prawa uwzględnione przez Sąd z urzędu stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 135, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako "ppsa"). Istotnie słusznie organ odwoławczy stwierdził, że spełnienie przez dokumentację złożoną przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz złożenia przez inwestora, pod rygorem odpowiedzialności prawnej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy) i spełnienie pozostałych wymagań z art. 32 ust. 4 ustawy obliguje do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże nie wszystkie wyżej wymienione wymagania zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie składa inwestor. Czynność ta musi być dokonana przez niego osobiście ze względu na rygor odpowiedzialności karnej, która to odpowiedzialność jest zindywidualizowana. Tym samym wykluczone jest działanie przez pełnomocnika, jeżeli inwestorem jest osoba fizyczna. Inna sytuacja jest natomiast, gdy inwestorem jest osoba prawna bądź jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie inwestorem jest 19 osób fizycznych, kwestie związane ze złożeniem omawianego oświadczenia w przypadku osób prawnych bądź jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej zostają pominięte. Należy też podkreślić, że także z przepisów rozporządzenia MI z dnia 23 czerwca 2003 roku w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. nr 120, poz. 1127 ze zm.) wynika możliwość złożenia oświadczenia przez pełnomocnika tylko w odniesieniu do osób prawnych. Samo prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11). Niewątpliwie źródłem tego prawa jest także umowa dzierżawy jednakże z umowy tej w sposób niewątpliwy musi wynikać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie podkreślono, że zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Zdaniem składu orzekającego oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest jednym z dowodów w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zresztą warunkującym wydanie tego pozwolenia, dlatego też podlega ono jak każdy dowód ocenie organu orzekającego. W aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie G. K. o dysponowaniu działkami nr [...] i [...] na cele budowlane, które to prawo wynika z załączonych umów dzierżawy. Oświadczenie nosi datę 14 czerwca 2010 roku i zostało złożone przez G. K., który jest inwestorem ((dwa garaże) i pełnomocnikiem (pełnomocnictwo z dnia 17 maja 2010 roku) pozostałych 18 inwestorów, którzy zostali imiennie wymienieni w decyzji organu I instancji. W świetle tego co zostało wyżej powiedziane G. K. nie był uprawniony do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie o dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez 18 inwestorów. W istocie inwestorzy ci nie złożyli wymaganego art. 32 ust. 4 pkt 2 oświadczenia. Z kolei z dołączonych, jednobrzmiących umów dzierżawy – w ocenie Sądu – nie wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawa tego można dopatrywać się jedynie w § 1 powyższych umów, zatytułowanym "Przedmiot umowy najmu", § 1 umów stanowi "przedmiotem niniejszej umowy dzierżawy jest grunt pod garaż blaszany, o powierzchni (...) stanowiący działkę gruntu (...) usytuowany przy ul. [...]". W szczególności z umowy tej nie wynika w sposób jednoznaczny prawo do dokonania robót budowlanych, ani zakres tych robót. Należy podkreślić, że domniemania w tym zakresie są niedopuszczalne. Fakt wypływającego z tych umów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stał się jednak przedmiotem analizy orzekających organów, który to brak winien zostać usunięty w postępowaniu ponownym. Wskazane wyżej naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy jest wystarczającym powodem do uchylenia orzeczeń obu instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Mając na uwadze jednak przyszłe postępowanie, o ile wniosek o wydanie pozwolenia na budowę będzie w dalszym ciągu aktualny, Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie występują dalsze naruszenia prawa. Otóż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 organ orzekający jest zobowiązany do sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt zagospodarowania działki stanowi część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1) i powinien odpowiadać wymaganiom określonym w tym przepisie, a także spełniać wymogi rozporządzenia MI z 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w szczególności § 8 - § 10. Projekt ten winien więc być czytelny, sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmować określenie granic działki (terenu), usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania i oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny (oznaczenie wejść i wjazdów) i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów i wzajemnych odległości w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Otóż znajdujący się w projekcie budowlanym projekt zagospodarowania działek nr [...] i [...] tych warunków nie spełnia. Nie można stwierdzić czy został on sporządzony na właściwej mapie, nie wynika z niego układ zieleni ani czytelny układ komunikacyjny. Trudno także ocenić zgodność tego projektu, będącego częścią projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] roku (wymaga tego art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy) skoro w aktach projektu budowlanego brak części graficznej decyzji o warunkach uwidaczniającej linii rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Trudno oprzeć się wrażeniu, że stwierdzenie o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, od którego uwarunkowane jest między innymi wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło "na wyrost", a w każdym razie nie znalazło odzwierciedlenia w decyzji zaskarżonej ani w decyzji I instancji, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Nadto zdaniem składu orzekającego w sprawie organy niewłaściwie ustaliły strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Stronami postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2). Organ I instancji określił w decyzji, które działki znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, a to ustalenie nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. W związku z tym należy przyjąć, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy działek usytuowanych w tym obszarze powinni być stronami postępowania. Obowiązek ustalenia tych osób, a więc stron postępowania obciążą organ orzekający. Trzeba przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zatem organy orzekające powinny wykluczyć w ponownym postępowaniu tę bezwzględną przesłankę wznowieniową, co także zapewni zachowanie wymagań art. 10 kpa. W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] stanowi własność M. U., a pozostaje w użytkowaniu J. U. i M. U. W postępowaniu z niewyjaśnionych powodów nie brał udziału M. U., nie brała także udziału M. U. bowiem organy nie doręczyły jej skutecznie żądanej decyzji. Podobnie niewyjaśniono kwestii związanych z własnością działki nr [...]. Działka ta zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi współwłasność skarżącej oraz B. S., która z nieznanych powodów nie brała udziału w postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów skargi jeszcze raz należy stwierdzić, że są one nieuzasadnione. Odnośnie żądania skarżącej dotyczącego nabycia na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami od Gminy Z. działek nr [...] i części działki nr [...] należy stwierdzić, że przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 powołanej wyżej ustawy nie ma charakteru roszczenia. Oczekiwana przez skarżącą sprzedaż przedmiotowych działek ma – jak to podkreślił organ orzekający – charakter przyszły i niepewny. W związku z tym nie może stanowić okoliczności wpływającej na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Co do podniesionego zarzutu, że w skład działek objętych decyzją o pozwoleniu na budowę wchodzą działki wywłaszczone o zwrot których skarżąca się ubiega to należy stwierdzić, że działki te w dalszym ciągu stanowią własność Gminy Z., a stosownie do art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami umowy dzierżawy tych nieruchomości wygasają z upływem 3 miesięcy od dnia w którym ewentualna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 litera a, b, c w związku z art. 135 i art. 152 ppsa orzeczono jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 200 i 205 § 1 ppsa (wpis 500 zł). Wskazania co do dalszego postępowania wypływają wprost z wyżej przedstawionego stanowiska Sądu. SW