II SA/Gl 1383/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB) decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.) oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej p.b.), w wyniku rozpatrzenia sprawy dot. robót budowlanych prowadzonych przez B.D., 1) zatwierdził projekt budowlany zamienny zmiany konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza w istniejącym budynku letniskowym na działce nr 1 w Z.; 2) udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z obiektem jw., z zachowaniem warunków wynikających z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 p.b.; 3) zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu organ podał m. in., że budynek letniskowy posiada wymiary 7,68 m x 7,31 m. Od jesieni 2013 r. w budynku prowadzono roboty budowlane polegające na: częściowej wymianie substancji ścian zewnętrznych z drewnianych na murowane, wykonaniu fundamentów oraz rozbiórce części więźby dachowej. Ustalono, iż dnia [...] r. ówcześni właściciele działki uzyskali decyzję Starosty [...] na zmianę konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza w istniejącym budynku letniskowym. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że pierwotny budynek letniskowy powstał w warunkach samowoli budowlanej, następnie został rozbudowany, również nielegalnie. WSA w Gliwicach w wyroku z 31 maja 2017 r., sygn. II SA/Gl 1291/16, wskazał, że przynajmniej część robót budowlanych została wykonana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Dotyczy to między innymi części dachu. Analiza pozwolenia na budowę wskazuje, że zatwierdzony projekt dotyczył budynku o wymiarach (obrysie) takich, jak obecnie. Inaczej mówiąc inwestorka przedstawiła do zatwierdzenia projekt budynku po jego faktycznej, prawdopodobnie nielegalnej, rozbudowie. Jednakże – jak stwierdził WSA – nie można nie dostrzegać, iż projekt ten został zatwierdzony i udzielono stosownego pozwolenia. Doszło tu zatem do swego rodzaju "legalizacji" samowoli. W wyniku analizy zebranej dokumentacji stwierdzono, że roboty budowlane prowadzone są w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem. Z rysunku odczytano projektowaną wysokość budynku, która w kalenicy powinna wynosić 560 cm od poziomu terenu. W rzeczywistości wysokość ta wynosi 621 cm. Wysokość przy okapie zgodnie z projektem powinna wynosić 351,5 cm, a wynosi 378 cm. Nachylenie połaci dachowych powinno wynosić 25°. W wyniku przeprowadzonych obliczeń kąt nachylenia połaci wynosi obecnie ok. 32°. W przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z istotnymi zmianami w zakresie charakterystycznych parametrów budynku, tj. wysokości. Decyzją PINB z dnia [...] r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł przez pełnomocnika G. S., zaskarżając ją w całości. Zarzucono rażące naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności art. 104 k.p.a, w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 51 ust. 4 p.b., polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót, podczas gdy projekt nie może zostać zatwierdzony, gdyż doszło do znacznej rozbudowy dotychczasowego drewnianego budynku, którego parametry takie jak długość, szerokość, powierzchnia zabudowy, uległy - co potwierdzają zdjęcia - znacznemu powiększeniu, a zatem istnieją podstawy, stosownie do treści art. 49b p.b., do wydania nakazu rozbiórki i doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a nadto takie rozstrzygnięcie nie jest możliwe bez prawomocnego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dn. [...] r., nr [...]. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał m. in., że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w związku z czym PINB prawidłowo w pierwszej kolejności nałożył na inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Stwierdzone uprzednio przez WINB nieprawidłowości zostały przez inwestorkę usunięte, bowiem projekt zamienny został uzupełniony o opis techniczny, poprawiono wysokość budynku oraz określono warunki ochrony przeciwpożarowej. Nie zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniająca zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie może być mowy o istnieniu zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania. Podnieść bowiem trzeba, iż ww. postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe z uwagi na uchylenie przez Starostę [...] w dniu [...] r. decyzji własnej z dnia [...]r. o pozwoleniu na zmianę konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza w istniejącym budynku letniskowym, w związku z czym nie ma ono znaczenia dla rozpatrywanej przez WINB sprawy. Skargę na powyższą decyzję złożył G. S., zaskarżając ją w całości. Zarzucono: naruszenie prawa mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności art. 104 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 51 ust. 4, art. 35 ust 1 p.b. oraz art. 97 § 1 k.p.a., polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót, podczas gdy projekt nie może zostać zatwierdzony, gdyż doszło do znacznej rozbudowy dotychczasowego drewnianego budynku, którego parametry takie jak długość, szerokość, powierzchnia zabudowy uległy - co potwierdzają zdjęcia - znacznemu powiększeniu, a zatem istnieją podstawy, stosownie do treści art. 49b p.b., do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i doprowadzenia go do stanu poprzedniego, a nadto takie rozstrzygnięcie nie jest możliwe bez prawomocnego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dn. [...] r., nr [...]. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że pismem z dn. 22 czerwca 2017 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dn. [...] r., nr [...], dotyczącą pozwolenia na budowę. Zwrócił się również z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji jw. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót. W pełni uzasadniony wydaje się w takiej sytuacji wniosek o zawieszenie postępowania, stosownie do treści art. 97 § 1 k.p.a. Niedopuszczalne jest budowanie w tamtym miejscu obiektu murowanego. W ocenie skarżącego jest to obszar rekreacyjny, zielony i nie jest tam dopuszczalne budowanie jakichkolwiek nowych obiektów, a istniejące obiekty drewniane i rekreacyjne nie mogą być zmieniane, w szczególności na murowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej – p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Z kolei organ odwoławczy powinien rozpoznać wszystkie zarzuty odwołania, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 78 Konstytucji RP, art. 15 k.p.a.). Wskazać należy, że organ odwoławczy nie poczynił pełnych rozważań dotyczących możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji w obiekcie budowlanym, w szczególności w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia zgodności z m.p.z.p. to nie tylko kwestia, czy dany obiekt może w ogóle na danym terenie powstać, ale również to – co jest szczególnie ważne z punktu widzenia niniejszej sprawy – czy mogą zostać zrealizowane roboty budowlane nadające obiektowi określone parametry. Organ I instancji lakonicznie stwierdził, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...] – dalej m.p.z.p.) działka jw. objęta jest jednostką urbanistyczną o symbolu "C4.2 - 1UU1 - tereny zabudowy usługowej – usług komercyjnych i usług kultury (...)". To ustalenie wystarczyło organowi do stwierdzenia, że "Przedmiotowa inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z.." Żadnych konkretnych rozważań nie poczynił. Co więcej, pisze on o "usługach komercyjnych", podczas gdy §4 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p. mówi o "usługach konsumpcyjnych". Organ odwoławczy, pomimo zarzutów odwołania dotyczących niezgodności inwestycji z m.p.z.p. nie odniósł się szczegółowo do tych kwestii, prowadząc jedynie szerokie rozważania historyczne dotyczące sprawy, cytując orzeczenia i przepisy dotyczące wymogu zgodności inwestycji z m.p.z.p. Zaakceptował jednocześnie powyższe lakoniczne i częściowo sprzeczne ze stanem prawnym rozważania PINB. Są to tymczasem kwestie istotne, skoro decyzja, o której stanowi art. 51 ust. 4 p.b. zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ legalizuje roboty budowlane w zakresie, w jakim inwestor odstąpił od uzyskania pozwolenia na budowę lub od warunków pozwolenia na budowę. Z kolei przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.). Sąd przy tym nie może dokonywać ocen za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Nie można natomiast podzielić argumentów skargi dotyczących istnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miałoby uzasadniając zawieszenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego z jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego." Postępowania, o których pisze skarżący, nie są zatem zagadnieniami wstępnymi, uzasadniającym zawieszenie postępowania administracyjnego. Kwestia istnienia samowoli budowlanej lub odstępstw od projektu zawsze wymaga możliwie szybkiego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Błędy, których dopuszczono się w niniejszym postępowaniu, musiały jednak skutkować uchyleniem decyzji. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 15 i 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, wszechstronnie, w tym w zakresie wyżej wskazanym. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem środek odwoławczy nie został rozpoznany należycie. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.