II SA/Gl 1386/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi B. K. (K.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr SKO.4102.42.2024 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ulgę w spłacie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia 6 czerwca 2024 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 września 2024 r. B. K. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "Kolegium"), opisane w rubrum nn. wyroku. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta C. (dalej jako: "organ I instancji" lub "Prezydent") prowadził postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia drzew z terenu posesji położonej przy ul. [...] w C. Decyzją z dnia 31 maja 2023 r. nr [...] wymierzono skarżącemu administracyjną karę pieniężną za usunięcie 12 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia z terenu działki o nr ewidencji gruntów [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w C., w wysokości 40.600,00 zł wskazując, że uiszczenie kary winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna. Powyższa decyzja, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 5 września 2023 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2024 r., sygn. akt: II SA/Gl 1738/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę strony na powyższą decyzję. Postanowienie to stało się prawomocne z dniem 23 stycznia 2024 r. W dniu 1 grudnia 2023 r. skarżący wniósł do organu I instancji wniosek o uchylenie lub zmianę na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", decyzji tego organu z dnia 31 maja 2023 r. nr [...] z uwagi na słuszny interes skarżącego oraz interes społeczny, poprzez zobowiązanie skarżącego do wykonania obowiązku nasadzeń. W piśmie tym skarżący zawarł także wniosek o umorzenie na podstawie art. 189k k.p.a. administracyjnej kary pieniężnej w całości lub w części z uwagi na słuszny strony i jednocześnie ważny interes publiczny oraz ewentualnie, w razie nieuwzględnienia tych wniosków, o rozłożenie administracyjnej kary pieniężnej na raty. Wniosek powyższy został przekazany zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, które postanowieniem z 8 kwietnia 2024 r. nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji. Następnie, decyzją z dnia 6 czerwca 2024 r., [...], Prezydent odmówił umorzenia w całości oraz w części administracyjnej kary pieniężnej oraz rozłożenia administracyjnej kary pieniężnej na raty. W międzyczasie, w piśmie z dnia 21 maja 2024 r. skarżący zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminów do złożenia wniosku o umorzenie 50% administracyjnej kary pieniężnej orzeczonej opisaną na wstępie decyzją Prezydenta Miasta C. oraz wniosku o rozłożenie tej kary na raty. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2024 r., nr [...], organ I instancji odmówił przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia wniosku o umorzenie 50% administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie 12 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia oraz do złożenia wniosku o rozłożenie tej kary na raty. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że skarżący uzasadnił swój wniosek brakiem świadomości tego, że decyzja nakładająca przedmiotową karę stała się ostateczna, ze względu na trwające kilka miesięcy postępowanie przed organem odwoławczym. Organ I instancji wskazał, że w pkt 3 decyzji nakładającej karę wskazano, że karę tą należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie strony postępowania administracyjnego zostały pouczone, że na wniosek, złożony w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary stała się ostateczna, karę można rozłożyć na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat. W dniu 5 września 2023 r. Kolegium utrzymało decyzję o wymierzeniu kary w mocy. Decyzja ta była decyzją ostateczną w toku instancji postępowania administracyjnego. Informacja, iż decyzja wymierzająca karę została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego oraz że decyzja organu odwoławczego jest ostateczna wynika wprost z treści przywołanej powyżej decyzji Kolegium. Decyzja drugoinstancyjna została doręczona skarżącemu w dniu 11 września 2023 r., zaś skarżący swój wniosek o rozłożenie kary na raty złożył dopiero w dniu 1 grudnia 2023 r. tj. po znacznym upływie terminu 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary stała się ostateczna. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że strona nie uprawdopodobniła, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu, gdyż nie wykazała, że przeszkoda uniemożliwiająca dochowanie terminu była od niej niezależną. Jednocześnie Prezydent stwierdził, iż nie zostały spełnione pozostałe warunki do przywrócenia terminów w rozpatrywanej sprawie, albowiem skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminów bez zachowania 7-dniowego terminu. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wskazał, że organ I instancji błędnie uznał, iż nie zaszły przesłanki do przywrócenia terminów do złożenia wniosków o umorzenie 50% administracyjnej kary pieniężnej oraz o rozłożenie tej kary na raty. Nie zgodził się z twierdzeniem, że przyczyną uchybienia terminów była jego niestaranność. W jego ocenie Prezydent w ogóle nie wyjaśnił na czym ta niestaranność miała polegać. Ponadto w jego ocenie organ I instancji błędnie uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w złożeniu wniosków. Podkreślił, iż okoliczności te opisał we wnioskach, a organ w ogóle się do nich nie odniósł, a ponadto przepisy nakładają obowiązek uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia tych okoliczności. Zaskarżonym obecnie postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium zwięźle przywołało przepisy, dotyczące przywrócenia terminu i wskazało, że dla przywrócenia terminu konieczne jest łączne spełnienie czterech przesłanek, tj.: - złożenie wniosku o przywrócenie terminu; - uprawdopodobnienie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego; - złożenie wniosku w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz; - dokonanie czynności, której terminowi uchybiono. W ocenie Kolegium skarżący nie spełnił łącznie wymienionych czterech przesłanek, które dawałyby podstawy do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o umorzenie 50% administracyjnej kary pieniężnej i wniosku o rozłożenie tej kary na raty. Nie uprawdopodobnił bowiem, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, nie wykazał także w żaden sposób, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, tj. od dnia ustania przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Kolegium zauważyło, że decyzja drugoinstancyjna, utrzymująca w mocy decyzję o wymierzeniu skarżącemu kary za usunięcie drzew, była decyzją ostateczną i została doręczona skarżącemu w dniu 11 września 2023 r. Podważa to argumentację skarżącego o braku wiedzy co do faktu, że decyzja o wymierzeniu kary była ostateczna. Zdaniem Kolegium nie można przy tym także pominąć, że skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję wymierzającą karę, która jednak została odrzucona postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1738/23. Mając to na uwadze organ odwoławczy podzielił wskazania organu I instancji, iż skarżący swój wniosek o rozłożenie kary na raty złożył dopiero w dniu 1 grudnia 2023 r., tj. po znacznym upływie terminu 14 dni od dnia w którym decyzja o wymierzeniu kary stała się ostateczna. Wskazało też, że przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadniają niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, nieznajomość prawa, "przeoczenie" wynikające ze słabej znajomości procedury, oczekiwanie na poradę profesjonalisty. Dla uprawdopodobnienia braku winy, o którym mowa w art 58 § 7 k.p.a., wymagane jest, aby zaistniała przeszkoda nie była możliwa do przezwyciężenia. Dlatego też na gruncie rozpoznawanej sprawy w oparciu o ustalony stan faktyczny należy stwierdzić, iż strona nie uprawdopodobniła tego, iż nie ponosi winy za przekroczenie terminu, a także nie wykazała w żaden sposób, że wniosła prośbę o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, tj. od dnia ustania przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. W skardze sądowej na powyższe rozstrzygnięcie oraz piśmie uzupełniającym skargę skarżący zarzucił organom naruszenie art. 58 w zw. z art. 59 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że nie spełnił on przesłanek warunkujących skuteczne złożenie wniosku o przywrócenie terminu, a także naruszenie art. 7, 77 i 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i niedostateczne jej wyjaśnienie oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący w związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił też, że od miesięcy stara się o uchylenie decyzji o wymierzeniu mu kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia co sprawia, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżonym postanowieniem odmówiono mu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o umorzenie 50 % tej kary bądź jej rozłożenie na raty. Ponadto Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 19 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1386/24 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż wyartykułowane w skardze. W dniu 21 maja 2024 r. Skarżący złożył trzy wnioski: - wniosek o rozłożenie na raty na podstawie art. 88 ust. 8 u.o.o.p. administracyjnej kary pieniężnej orzeczonej decyzją organu I instancji z dnia 31 maja 2023 r. - wniosek o umorzenie na podstawie art. 89 ust. 11 u.o.o.p. 50% administracyjnej kary pieniężnej orzeczonej decyzją organu I instancji z dnia 31 maja 2023 r. - wniosek o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosków. Niewątpliwie w przypadku wniosku Skarżącego wniesionego na podstawie art. art. 89 ust. 11 u.o.o.p. powinien być on procedowany przez organ I instancji, ponieważ jego rozpoznanie nie jest ograniczone żadnym terminem, dopóki administracyjna kara pieniężna nie została uiszczona. Zgodnie z treścią art. 89 ust. 11 u.o.o.p. organ może umorzyć 50% wymierzonej kary, o której mowa w ust. 1 lub 2, osobom fizycznym, które na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej usunęły lub zniszczyły drzewo lub krzew albo uszkodziły drzewo, w przypadku gdy osoby te nie są w stanie uiścić kary w pełnej wysokości bez znacznego uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny, jeżeli dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku. Wniosek skarżącego powinien być procedowany i badany w oparciu o przesłanki wynikające z powołanego wyżej przepisu. W przypadku gdy wnioskodawca nie spełnia tych przesłanek organ powinien odmówić umorzenia kary w formie decyzji administracyjnej. Decyzja z art. 88 ust.11 u.o.o.p. jest decyzją uznaniową (organ "może"). Inaczej rzecz się ma w przypadku rozpatrywania wniosku o rozłożenie na raty na podstawie art. 88 ust. 8 u.o.o.p. Zgodnie z treścią tego przepisu, na wniosek, złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary, o której mowa w ust. 1 (a więc m.in. kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia), stała się ostateczna, lub od dnia, w którym upłynął termin, na który odroczono uiszczenie kary, można rozłożyć karę na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat. Podstawową kwestią konieczną do rozstrzygnięcia w zakresie wykładni przywołanego przepisu jest pytanie o charakter terminu wynikającego z tego przepisu – czy jest to termin prawa materialnego czy procesowego? Terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania, zaś mianem terminu materialnego definiuje się okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Różnica pomiędzy tymi terminami sprowadza się do różnych skutków prawnych ich uchybienia. I tak, uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a w konsekwencji w takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. Innymi słowy mówiąc, nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego i postępowanie nie może być wszczęte, zaś wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Strona może jednak bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu (vide: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 321). W ocenie Sądu termin wskazany w art. 88 ust. 8 u.o.o.p. jest terminem prawa materialnego. Przepis art. 88 ust. 8 u.o.o.p. wiąże prawo do złożenia wniosku wyłącznie z zachowaniem terminu i brak jest przepisu, który odsyłałby do art. 58 k.p.a. Należy również zauważyć, że dopiero terminowe złożenie wniosku uruchamia postępowanie administracyjne w sprawie wnioskowanej ulgi. Instytucja wynikająca z przywołanego przepisu dotyczy więc formy wykonania obowiązku pieniężnego, ukształtowanej w prawie materialnym. Zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie reprezentowany jest pogląd, że do terminów materialnoprawnych nie stosuje się przepisów rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, iż nie oblicza się tych terminów w sposób wskazany w art. 57 i niedopuszczalnym jest ich przywrócenie, bądź nie, na podstawie art. 58 – 60 k.p.a. Reasumując, w przypadku złożenia wniosku o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o rozłożenie na raty, organ może jedynie odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy o ochronie przyrody mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Lex specialis oznacza normę bardziej szczegółową, lex generalis - bardziej ogólną w odniesieniu do pewnej wspólnej kategorii spraw, sytuacji czy grupy adresatów. Przyjmuje się, że norma bardziej szczegółowo regulująca daną materię spraw lub węziej, określająca grupę osób, do której jest skierowana, powinna uchylać normę regulującą tę samą materię w sposób bardziej ogólny lub w szerszy sposób identyfikującą swoich adresatów (Wielka encyklopedia prawa. Teoria i filozofia prawa. Tom VII. Redaktor Naczelny prof. B. Hołyst, redaktorzy naukowi tomu VII; prof. A. Bator, prof. J. Zajadło, prof. M. Zirk-Sadowski). Mając na uwadze powyższe reguły interpretacyjne przyjęte w teorii prawa zdaniem Sądu, przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej są regulacją bardziej specjalistyczną, szczegółową, bardziej precyzyjniej oddającą intencje prawodawcy w tym zakresie niż ogólne przepisy k.p.a. Porównanie tych przepisów z uregulowaniami zawartymi w k.p.a. wykazuje, że zakres normowania w przepisach odrębnych nie pokrywa się z zakresem normowania w przepisach IVa działu. Odmienne uregulowania w zakresie złagodzenia sankcji nałożonej za zniszczenie lub wycięcie drzew w zależności od podmiotu, który dokonał takiego nielegalnego usunięcia/zniszczenia nie oznacza braku przepisu prawa. Powołując się na Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego (A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, wyd. WK 2018) oznacza to, że, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, odnośny przepis działu IVa nie ma zastosowania. (....) Przepisy odrębne nie mogą zatem w tych przypadkach być uzupełniane ani modyfikowane odnośnymi regulacjami działu IVa. W przypadku gdy przepisy odrębne w ogóle nie regulują zagadnienia uregulowanego w § 2, przepisy działu IVa stosuje się wprost w oznaczonym zakresie (vide wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 grudnia 2018 r. II SA/Lu 628/18, CBOSA). Skoro ustawodawca uznał za zasadne zróżnicować odpowiedzialność podmiotów niszczących przyrodę, to zdaniem Sądu nie ma podstaw do negowania prawa rozsądnego ustawodawcy do ustalania zasad łagodzących nałożone kary administracyjne w sposób wynikający z ustawy o ochronie przyrody. Prawodawca w przepisach tej odrębnej ustawy uregulował kwestię kar administracyjnych kompleksowo co oznacza, że w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", w punkcie I wyroku uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 88 ust.8 i art. 89 ust.11 u.o.o.p. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu stało się bezprzedmiotowe Sąd umorzył postępowanie administracyjne (pkt II sentencji). O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji).